作 者：張奧平 經濟學家、新質未來研究院院長

來 源：正和島（ID：zhenghedao）

本文八大重點：

1、下半年經濟工作總基調：堅持穩中求進工作總基調。保持政策連續性穩定性，增強靈活性預見性，有力促進國內國際雙循環；

2、宏觀政策：“持續發力、適時加力”代表政策仍有后手，相機抉擇。財政方面，加快政府債券發行使用；貨幣方面，用好各項結構性貨幣政策工具，加力支持科技創新、提振消費、小微企業、穩定外貿等；

3、需求側擴內需：培育服務消費新的增長點，政策資源將更多用于“生育補貼”等“投資于人”方面（“保障改善民生中擴大消費需求”），高質量推動“兩重”建設；

4、供給側改革：整治“內卷式”競爭更進一步，依法依規治理企業無序競爭，推進重點行業產能治理等；

5、鋼鐵、有色金屬、石化、建材等十大重點行業調結構、優供給、淘汰落后產能具體工作方案將在近期陸續發布。企業需關注近年發布的國家及行業標準，主動對標標準實現設備更新與產品升級。成為先進產能，方可不“被退出”；

6、對外開放：幫助受沖擊較大的外貿企業，促進內外貿一體化發展；

7、防范風險：地產方面，市場機遇在城市更新；地方債方面，重點仍為嚴禁新增隱性債務，推進地方融資平臺出清；資本市場方面，鞏固回穩向好勢頭；

8、10月，二十屆四中全會將研究關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議，市場主體需重點把握其中未來五年產業發展及規范方向。

中共中央政治局7月30日召開會議，決定今年10月在北京召開中國共產黨第二十屆中央委員會第四次全體會議，主要議程是，中共中央政治局向中央委員會報告工作，研究關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議。

其次，會議分析研究當前經濟形勢，部署下半年經濟工作。按慣例，4、7、12月政治局會議是中央對下階段經濟運行的定調，以及宏觀、產業等政策進行調整指導的窗口，是經濟工作的風向標，對下階段經濟走勢有著決定性的影響。

此外，7月底所召開的政治局會議具有全年承上啟下的關鍵作用，所定基調往往會持續到年底。

當前，外部環境不確定性加大，因關稅暫緩期“搶出口”“搶轉口”對未來需求的透支效應，下半年我國外需或將承壓。

內部有效需求仍顯不足，“供強需弱”“量增價減”格局延續。數據來看，2025年上半年，代表下游的消費者價格CPI同比下降0.1%，代表中上游的生產者價格PPI同比下降2.8%，遠低于全年預期目標。經濟長期處于低價環境中，政府、企業、居民部門收入及支出預期則會受到壓制。

下階段，如何進一步擴大內需，以內部自身的確定性對沖外部的不確定性，政治局會議所釋放的政策信號尤為重要。

下階段經濟工作總基調：穩中求進，有力促進國內國際雙循環

在經濟形勢判斷部分，首先，對前期經濟工作成績充分肯定，成績講足。會議認為，“各地區各部門積極作為、攻堅克難，加緊實施更加積極有為的宏觀政策，我國經濟運行穩中有進，高質量發展取得新成效。主要經濟指標表現良好，新質生產力積極發展，改革開放不斷深化，重點領域風險有力有效防范化解，民生兜底保障進一步加強，我國經濟展現強大活力和韌性”。

其次，將當前經濟運行困難及問題講透。會議指出，“當前我國經濟運行依然面臨不少風險挑戰，要正確把握形勢，增強憂患意識，堅持底線思維，用好發展機遇、潛力和優勢，鞏固拓展經濟回升向好勢頭”。

最后，做好下階段經濟工作的總基調與總目標為：

1、要堅持穩中求進工作總基調；

2、完整準確全面貫徹新發展理念；

3、加快構建新發展格局；

4、保持政策連續性穩定性，增強靈活性預見性，著力穩就業、穩企業、穩市場、穩預期，有力促進國內國際雙循環，努力完成全年經濟社會發展目標任務，實現“十四五”圓滿收官。

其中，相較于4月政治局會議，“保持政策連續性穩定性，增強靈活性預見性”“有力促進國內國際雙循環”等相關內容為新增目標，并再次重點指出要著力實現“四穩”。

宏觀政策：持續發力、適時加力，加快政府債券發行使用，用好各項結構性貨幣政策工具，加力支持科技創新、提振消費、小微企業、穩定外貿等

宏觀政策總基調方面，會議指出，“宏觀政策要持續發力、適時加力”則表明下階段宏觀財政貨幣政策仍留有后手，相機抉擇。

1. 財政政策：加快政府債券發行使用，提高資金使用效率

財政政策方面，會議指出，“加快政府債券發行使用，提高資金使用效率”。

首先，從超長期特別國債的使用上來看，重點仍將是“兩重”“兩新”。會議在后文擴大內需工作中指出，“高質量推動‘兩重’建設”。

關于“兩重”建設方面，據央視新聞7月2日報道，今年8000億元“兩重”建設項目清單已全部下達完畢。“硬投資”方面，2025年“兩重”建設共安排8000億元支持1459個項目，涉及長江流域生態修復、長江沿線重大交通基礎設施、西部陸海新通道、高標準農田、重大水利工程、城市地下管網、“三北”工程、醫院病房改造等重點領域。

筆者建議，因“兩重”建設已為超長期特別國債連續兩年“真金白銀”擴內需經濟工作（2024年7000億元、2025年8000億元），其中蘊含長期確定性市場機遇，企業應積極圍繞其方向布局業務。例如，各類管網改造未來五年近60萬公里，投資總需求約4萬億，其中則包含管網檢測機器人、管材所需新材料等市場需求。

“兩重”建設中，市場需關注的其他重點方向為城市更新、農業轉移人口市民化、高標準農田等。其中，城市更新方向，5月中辦、國辦印發《關于持續推進城市更新行動的意見》，明確到2030年城市更新行動的八大重點任務；農業轉移人口市民化方向，重點為人口集中流入城市普通高中建設、醫院病房改造等；高標準農田方向，包括田間小型灌排渠道、小型農田水利設施等。

關于“兩新”工作方面，6月26日國家發改委新聞發布會指出，設備更新方面，“超長期特別國債資金支持力度為2000億元，第1批約1730億元資金，已按照‘地方審核、國家復核’的原則，安排到16個領域約7500個項目，第2批資金正在同步開展項目審核篩選”。

消費品換新方面，“超長期特別國債資金支持力度為3000億元，前2批共1620億元資金已按計劃分別于1月、4月下達”“按照既定工作安排，將在7月下達今年第三批消費品以舊換新資金”（當前已下達）。

會議后文指出，“在擴大商品消費的同時，培育服務消費新的增長點”，筆者預計，后續更多政策資源或將重點用于支持服務消費。

此外，除上述政策支持方向以外，市場更需關注標準倒逼方向。

2025年2月10日，國家發改委發文《2024年大規模設備更新和消費品以舊換新工作取得顯著成效》指出，“2024年和2025年‘兩新’領域計劃制定修訂關鍵核心國家標準294項，截至目前已發布168項”。在設備更新方面，“出臺能耗限額、設備能效、污染物和碳排放等國家標準81項，倒逼高污染、高耗能、高風險設備更新換代，加快淘汰落后產能”。

在消費品以舊換新方面，“發布家電、家具、汽車、廚衛用具等國家標準49項，提升消費品質量安全水平”。

在回收循環利用方面，“發布廢舊車用動力電池、廢棄電器電子產品、退役光伏組件回收利用等國家標準38項，支撐廢舊產品設備高效循環利用”。

其中，294項國家標準中有74項為強制性標準（強制性標準必須執行，見下圖），于2024年4月10日，由市場監管總局等部門發布的《以標準提升牽引設備更新和消費品以舊換新行動方案》中以清單形式明確。

其次，從地方政府專項債券的使用上來看，下一步重點仍為政府工作報告明確的投資建設、土地收儲和收購存量商品房、消化地方政府拖欠企業賬款等。

從上半年地方政府專項債券發行情況來看，用于化解地方政府存量隱性債務的專項債發行速度較快，但用于投資建設等的專項債發行速度較慢。

全年2萬億元額度用于置換存量隱性債務的“置換債”已發行1.8萬億元，發行進度約為90%；全年新增專項債4.4萬億元中8000億元定向用于化解存量隱性債務的專項債已發行4623億元，發行進度約為58%；全年新增專項債4.4萬億元中3.6萬億元用于投資建設、土地收儲和收購存量商品房、消化地方政府拖欠企業賬款的專項債，上半年發行約1.7萬億元，進度約為47%。

筆者預計，下半年專項債的發行使用將更多用于投資建設，從而拉動基建投資，替代制造業投資的下滑（原因一：上半年用于支持設備更新的超長期特別國債額度已使用86.5%；原因二：整治“內卷式”競爭，企業投資則更趨謹慎）。此外，雅魯藏布江下游水電工程預計將帶動年均0.8%左右的基建投資。

關于地方政府專項債消化地方政府拖欠企業賬款工作，目前湖南省、云南省、廣西壯族自治區、青海省、陜西省、河南省等地已發行專項債定向用于化解拖欠企業賬款，各地規模約200—350億元不等。

筆者建議，下階段各地區應更大力度化解拖欠企業賬款，落實《保障中小企業款項支付條例》，實現從源頭上治理，從而穩定市場主體預期，打通“民企投資—居民就業—收入預期—居民消費—民企投資”的良性循環。

2. 貨幣政策：保持流動性充裕，加力支持科技創新、提振消費、小微企業、穩定外貿等

貨幣政策方面，會議指出，“貨幣政策要保持流動性充裕，促進社會綜合融資成本下行。用好各項結構性貨幣政策工具，加力支持科技創新、提振消費、小微企業、穩定外貿等”。

筆者認為，從總量上看，后續仍有降準降息空間。從結構上看，將重點支持科技創新、擴大消費、穩定外貿等。

筆者建議，加快4月政治局會議部署的新型政策性金融工具使用，重點支持教育、體育、文化旅游等服務消費相關領域基礎設施方向及人工智能、數字經濟等新質生產力方向，以“真金白銀”的政策措施加力擴大內需。

需求側擴內需：培育服務消費新的增長點，高質量推動“兩重”建設

需求側擴內需方面，會議強調“要有效釋放內需潛力”，并明確三大重點工作：

1、深入實施提振消費專項行動，在擴大商品消費的同時，培育服務消費新的增長點。

2、在保障改善民生中擴大消費需求。

3、高質量推動“兩重”建設，激發民間投資活力，擴大有效投資。

首先，關于2025年提振消費的政策機遇，讀者需重點關注中辦、國辦印發的《提振消費專項行動方案》，此份文件為提振消費綱領性文件，明確了“一老一小”服務、生活服務、文體旅游、冰雪經濟、入境消費、服務業擴大開放、消費品以舊換新等重點方向，各地區各部門將圍繞此文進一步因地制宜落實。

其次，關于服務消費，4月16日商務部等9部門聯合印發《服務消費提質惠民行動2025年工作方案》，推出6方面48條舉措，涵蓋餐飲、健康、文旅、體育等12個重點領域。

最后，會議新增強調，“在保障改善民生中擴大消費需求”。筆者預計，類似“育兒補貼”等更多用于“投資于人”的政策措施或將加快研究推出。

供給側改革：依法依規治理企業無序競爭，推進重點行業產能治理

此次會議，將對內改革與供給側產業發展工作合并作出部署，凸顯下半年供給側改革的重要性。

會議指出，“要堅定不移深化改革”。在對內改革方面，會議明確：

1、縱深推進全國統一大市場建設，推動市場競爭秩序持續優化。

2、依法依規治理企業無序競爭。

3、推進重點行業產能治理。

4、規范地方招商引資行為。

5、堅持“兩個毫不動搖”，激發各類經營主體活力。

首先，下半年改革的首要工作仍為縱深推進全國統一大市場建設，推動市場競爭秩序持續優化。

關于加快全國統一大市場建設，2024年12月4日，國家發展改革委已印發《全國統一大市場建設指引（試行）》（下文簡稱《指引》）。《指引》部分重點如下：

1、各地區不得利用行政、刑事手段違法干預經濟糾紛、侵害經營主體權益，不得超權限、超范圍、超數額、超時限查封、扣押、凍結經營主體財產，不得違法開展異地執法或實行異地管轄，依法防止和糾正逐利性執法司法活動。

2、各地區、各部門要嚴格落實《公平競爭審查條例》，按照法定審查程序、審查標準開展公平競爭審查工作，嚴格落實審查主體責任，防止出臺或實施妨礙公平競爭的政策措施。

3、各地區不得限制商品和要素跨區域自由流動，不得設置不合理條件排斥、限制或者禁止本地經營主體向外地提供商品和服務，不得以定向補貼、地方推薦目錄等形式強化對本地產品或特定產品保護以及變相限制外地產品進入本地市場。

其次，整治“內卷式”競爭將更進一步（“依法依規治理企業無序競爭”“推進重點行業產能治理”），讀者需關注，與2015年供給側結構性改革去產能相比，此次推進重點行業產能治理，推動落后產能有序退出有主要目標、行業范圍、治理手段三大區別：

從主要目標上看，2015年為化解過剩產能，此次為推動落后產能退出。

7月1日二十屆中央財經委員會第六次會議召開，向“內卷式”競爭亮劍。會議研究縱深推進全國統一大市場建設、海洋經濟高質量發展等問題。在縱深推進全國統一大市場建設部分，明確六大工作方針，其中首要方針為，“要聚焦重點難點，依法依規治理企業低價無序競爭，引導企業提升產品品質，推動落后產能有序退出”。

2015年11月10日，十八屆中央財經領導小組第十一次會議研究經濟結構性改革和城市工作，同樣作為上一輪去產能的起點，指出“要促進過剩產能有效化解”。隨后12月的中央經濟工作會議明確“三去一降一補”是供給側結構性改革的核心內容。

此次二十屆中央財經委員會第六次會議明確為“推動落后產能有序退出”，落后并非過剩，且強調依法依規治理企業低價無序競爭與有序退出。

故對市場主體而言，去產能并不可怕，長期“內卷式”惡性競爭，劣幣驅逐良幣才可怕。數據顯示，2015年啟動供給側結構性改革去產能后，鋼鐵行業利潤率由2015年的0.9%，到2016年回升至2.9%，2017年達到5.3%；煤炭行業利潤率由2015的1.7%，到2016年回升至5.2%，2017年達到11.9%。

筆者建議，市場主體，尤其是民營企業需重點關注近年發布的國家及行業標準，主動對標標準實現設備更新與產品升級。在各類標準中，兩新工作（大規模設備更新和消費品以舊換新）所制修訂的294項國家標準是重中之重。

從行業范圍上看，2015年集中在鋼鐵、煤炭等少數資源性行業。此次行業范圍則更加廣泛，既包含資源性行業，也包含制造業、互聯網平臺；既有傳統產業，也有新興產業。

5月20日，國家發改委召開5月份新聞發布會國家發改委政策研究室副主任、委新聞發言人李超表示，“優化產業布局，遏制落后產能擴張。發揮好質量、標準支撐作用，以市場化方式促進兼并重組，加快淘汰煉油、鋼鐵等行業的落后和低效產能，科學論證煤化工、氧化鋁等行業新增產能項目。加強行業自律，引導新能源汽車、光伏企業注重技術研發”。

7月16日，國務院常務會議指出，“要著眼于推動新能源汽車產業高質量發展，針對該產業領域出現的各種非理性競爭現象，堅持遠近結合、綜合施策，切實規范新能源汽車產業競爭秩序”“更好發揮標準引領產業升級作用，引導企業通過科技創新、提升質量等增強競爭力”。

7月18日，工業和信息化部總工程師謝少鋒在7月18日國新辦新聞發布會上表示，“實施新一輪鋼鐵、有色金屬、石化、建材等十大重點行業穩增長工作方案，推動重點行業著力調結構、優供給、淘汰落后產能，具體工作方案將在近期陸續發布”（十大重點行業為：鋼鐵、有色金屬、石化、建材、機械、汽車、電力裝備、輕工、電子、化工）。

從治理手段上看，2015年以行政化手段為主，重點為國有企業，政策見效快。此次以法治化、市場化手段為主，國企、民企皆為重點，且強調規范政府行為，政策見效周期則更長。

2月10日，國務院常務會議指出，“要優化產業布局、強化標準引領、推進整合重組，推動落后低效產能退出，增加高端產能供給”。其中，優化產業布局是重點針對地方政府，推進整合重組是重點針對國企，而強化標準引領則是重點針對民營企業。

7月1日，二十屆中央財經委員會第六次會議指出，“規范政府采購和招標投標，加強對中標結果的公平性審查”“規范地方招商引資，加強招商引資信息披露”“引導干部樹立和踐行正確政績觀，完善高質量發展考核體系和干部政績考核評價體系”。

最后，在供給側產業創新發展方面，會議明確“堅持以科技創新引領新質生產力發展，加快培育具有國際競爭力的新興支柱產業，推動科技創新和產業創新深度融合發展”。

對外開放：幫助受沖擊較大的外貿企業，促進內外貿一體化發展

對外開放工作方面，會議強調，“要擴大高水平對外開放，穩住外貿外資基本盤”，并明確兩大重點工作：

1、幫助受沖擊較大的外貿企業，強化融資支持，促進內外貿一體化發展。

2、優化出口退稅政策，高水平建設自貿試驗區等開放平臺。

2024年11月19日，商務部發布的《關于促進外貿穩定增長的若干政策措施》已明確2025年穩外貿9條具體政策。部分重點如下：

1、擴大出口信用保險承保規模和覆蓋面。支持企業開拓多元化市場，鼓勵相關保險公司加大對專精特新“小巨人”“隱形冠軍”等企業的承保支持力度，拓展出口信用保險產業鏈承保。

2、促進跨境電商發展。持續推進海外智慧物流平臺建設。支持有條件的地方探索建設跨境電商服務平臺，為企業提供海外法務、稅務資源等對接服務。

3、擴大特色農產品等商品出口。擴大優勢特色農產品出口，加大促進支持力度，培育高質量發展主體。

4、穩妥推進與更多國家商簽互免簽證協定，有序擴大來華單方面免簽政策適用國家范圍，擴大過境免簽政策實施區域、延長可停留時間，依規為臨時緊急來華重要商務團組審發口岸簽證，支持重點貿易伙伴商務人員來華。

防風險：高質量開展城市更新，積極穩妥化解地方政府債務風險，增強國內資本市場的吸引力和包容性

防范化解風險工作方面，會議指出，“要持續防范化解重點領域風險”，并明確三大重點工作：

1、落實好中央城市工作會議精神，高質量開展城市更新。

2、積極穩妥化解地方政府債務風險，嚴禁新增隱性債務，有力有序有效推進地方融資平臺出清。

3、增強國內資本市場的吸引力和包容性，鞏固資本市場回穩向好勢頭。

首先，在防范化解房地產市場風險方面，城市更新工作將為下階段主要抓手。會議指出，“落實好中央城市工作會議精神，高質量開展城市更新”。

關于城市更新市場機遇，市場主體可重點關注中辦、國辦印發《關于持續推進城市更新行動的意見》，其中明確到2030年城市更新行動的八大重點任務。

其次，關于地方政府債務，下階段重點工作仍為繼續落實嚴禁新增隱性債務與推進地方融資平臺出清。

最后，關于資本市場，明確為“鞏固資本市場回穩向好勢頭”。筆者認為，鞏固則只托不舉，仍圍繞經濟基本面波動。

民生工作：扎實做好民生保障工作，突出就業優先政策導向

民生工作方面，會議強調“要扎實做好民生保障工作”，并明確六大重點工作：

1、突出就業優先政策導向，促進高校畢業生、退役軍人、農民工等重點群體就業。

2、落實好惠民政策，健全分層分類社會救助體系。

3、夯實“三農”基礎，推動糧食和重要農產品價格保持在合理水平。

4、鞏固拓展脫貧攻堅成果，確保不發生規模性返貧致貧。

5、始終把人民群眾生命安全放在第一位，加強安全生產和食品安全監管，全力做好防汛應急搶險救災，保障迎峰度夏期間能源電力供應。

6、做好“十五五”規劃編制工作。

整體來看，下半年需求側擴內需仍為各地區各部門首要經濟工作任務，財政貨幣等“真金白銀”政策仍留有后手；供給側調結構，推動落后產能有序退出已全面開啟。經濟長期存在的“供強需弱”“量增價減”格局將逐步調整，從而提振市場預期。

10月，二十屆四中全會將研究關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議，“十五五”時期將向著基本實現社會主義現代化全面發力。

面向未來，外部環境雖存更大不確定性，但內部國家戰略及政策則更具確定性與穩定性。唯有以后天的視角思考明天的格局，以明天的格局做出今天的決策，實然主義、實事求是謀發展，與黨同頻、與國共振，才能不迷茫，抓住長期的確定性！

*作者張奧平系經濟學家、新質未來研究院院長。同時兼任中國電子商會科創產業專委會副理事長（特聘經濟學家），中央廣播電視總臺央視網“微光計劃”特聘經濟顧問，人民網創投專家咨詢委員會特聘專家。多個地方政府部門及協會等經濟顧問：山東省青年企業家協會特聘經濟顧問，山東省社會組織發展服務中心智庫專家；民建陜西省委會企業委員會特聘經濟顧問，陜西省秦商總會特聘經濟學家；江西省數字經濟企業協會特約經濟學家；新疆維吾爾自治區工商聯直屬商會專家顧問，新疆科學文化傳播大使，新疆青企協特聘經濟學家；遼寧省工業經濟聯合會特聘經濟學家；蘇州工業園區企服中心特聘經濟學家；南昌市工商聯特聘經濟顧問；廣州市高新技術企業協會經濟發展顧問；濟南市民營經濟發展局智庫專家；龍口市科學技術局特聘專家；新鄉市企業家聯合會特聘經濟顧問；昆明經開區產業發展服務中心特聘經濟顧問；中關村數字文化產業智庫專家委員。獲評南開金融首席經濟學家論壇“青年經濟學者”，第一財經“青年財經思想者”。

排版| 小禾| 允允主編| 孫允廣