本文時代周報 作者：李杭

近年來，隨著經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展以及新型城鎮(zhèn)化深入推進，我國房地產(chǎn)供求關系發(fā)生重大變化。

過去十幾年，房地產(chǎn)發(fā)展的主要任務是解決住房總量短缺問題，確保人們有房住。而如今，全國城鎮(zhèn)人均住房建筑面積已超40平方米，戶均擁有超過1套住房。由此，居民需求從最初的“有沒有”，逐步轉(zhuǎn)向更加注重“好不好”，改善型住房需求顯著增加，提升居住品質(zhì)的愿望愈加強烈。

與此同時，我國房地產(chǎn)傳統(tǒng)發(fā)展模式逐漸暴露出土地與住房供需不匹配、保障性住房供給相對不足，大城市房價高，新市民、青年人住房負擔較重等一系列問題。因此，為了應對這些挑戰(zhàn)，房地產(chǎn)發(fā)展新模式的構建變得尤為迫切。

2021年的中央經(jīng)濟工作會議上首次提出對于房地產(chǎn)要“探索新的發(fā)展模式”，并給出“堅持租購并舉，加快發(fā)展長租房市場，推進保障性住房建設”三條路徑。此后，房地產(chǎn)新發(fā)展模式相關概念開始頻繁出現(xiàn)。各地也在積極探索適合當?shù)匕l(fā)展的新模式，今年以來部分舉措已經(jīng)落地。

近期，中央城市工作會議再次強調(diào)要加快構建房地產(chǎn)新模式。與以往相比，從“推動”到“加快”的措辭變化，不僅凸顯了這項工作的緊迫性，也意味著政策環(huán)境和實施條件逐步成熟。

那么，在房地產(chǎn)發(fā)展新模式下，“人、房、地、錢”四大要素到底要如何聯(lián)動？在不同人口流動特征的區(qū)域，房地產(chǎn)發(fā)展新模式又應如何體現(xiàn)差異化？

上海交通大學安泰經(jīng)濟與管理學院特聘教授陸銘（圖源：受訪者提供）

帶著這些問題，時代周報記者專訪了上海交通大學安泰經(jīng)濟與管理學院特聘教授陸銘，對房地產(chǎn)發(fā)展新模式的相關話題進行深度解析。

要素聯(lián)動的關鍵在于人

時代周報：2021年中央經(jīng)濟工作會議首次提出要“探索新的房地產(chǎn)發(fā)展模式”，此后，相關的提法也越來越頻繁出現(xiàn)。這些年來多次被提及的新模式，其路徑是否發(fā)生了變化？新模式應該朝著什么方向發(fā)展？

陸銘：近年來，房地產(chǎn)發(fā)展新模式雖被頻繁提及，但其核心內(nèi)涵并未發(fā)生顯著變化。總的來說，房地產(chǎn)市場仍需朝著健康可持續(xù)的方向發(fā)展。進一步而言，地方政府不應將房地產(chǎn)簡單理解為拉動經(jīng)濟增長的手段，也不應將土地出讓收入視作財政收入的一種方式，而應真正讓房地產(chǎn)成為滿足人民居住需求的根本手段。

與此同時，從房地產(chǎn)業(yè)的角度來看，房地產(chǎn)市場還承載著諸多其他功能，例如金融功能。對于家庭而言，房地產(chǎn)本身具有資產(chǎn)配置的效應。然而，房地產(chǎn)企業(yè)在發(fā)展過程中，衍生出了大量金融屬性，比如通過發(fā)行債券、借債等方式進行開發(fā)融資。在此過程中，由于房地產(chǎn)在數(shù)量上的擴張以及價格的上漲，產(chǎn)生了很大風險。

那么在未來的房地產(chǎn)發(fā)展新模式里，從供給的角度，其一，需要讓建設用地配置與人口流動方向更趨一致，不應再像以往那樣，在人口流出地大規(guī)模開發(fā)住宅項目，導致房地產(chǎn)庫存積壓；其二，房地產(chǎn)發(fā)展不應附加過多金融屬性，過度金融化可能會在行業(yè)衰退時帶來巨大的風險；其三，供給端應實現(xiàn)多層次結構，既包括滿足高中低收入人群的各自可負擔的商品房，也涵蓋租賃房。

而租賃房分為兩類，一類是商品屬性的租賃房，另一類是地方政府提供的公租房、廉租房、共有產(chǎn)權房等。城市發(fā)展進程中，大量新進城農(nóng)民與剛畢業(yè)大學生收入尚低，針對這部分人群，需提供可負擔的保障房以解決居住問題。

我認為，在未來政府對于保障房的投入方式需要進一步優(yōu)化，既可以通過直接投資建設和管理的方式，也可以更多借助市場機制，例如發(fā)放住房券，從而擴大人們在住房位置、價格、品質(zhì)等方面的選擇空間，進一步提升相關群體的自主選擇權。

圖源：圖蟲創(chuàng)意

時代周報：住建部曾提到，在構建房地產(chǎn)發(fā)展新模式的過程中，要建立 “人房地錢” 要素聯(lián)動新機制。該怎么理解這一聯(lián)動新機制？

陸銘：“人房地錢” 要素的聯(lián)動，關鍵在于人，人口流動過程中，人們會主動選擇能提供更高收入、更多就業(yè)機會及更優(yōu)生活品質(zhì)的地方。

這種選擇體現(xiàn)在兩方面：一是就業(yè)機會的滿足，即生產(chǎn)側(cè)，二是生活品質(zhì)的滿足，也就是消費側(cè)。在人們用腳投票的過程中，一些地方成為人口流入地，另一些則成為人口流出地。那么相應的來講，房地產(chǎn)市場的供應端，就要去順應人口流動方向所帶來的需求的空間結構變化。

對于人口流入的地方，需相應增加建設用地投入，閑置土地應轉(zhuǎn)化為住宅用地，以增加住宅供應。對于人口流出地則不應再新增建設用地指標。此外，對住宅也需要有限制，比如這次中央城市工作會議也提到要限制高層建筑。對于住房庫存，需要減量發(fā)展，農(nóng)村的宅基地、部分基礎設施及集體經(jīng)營性建設用地若出現(xiàn)閑置，同樣需要減量，避免以后還要持續(xù)的投入，造成進一步的閑置。

在資金方面，一方面要引導社會資金進入人口流入地進行投資；另一方面，財政轉(zhuǎn)移支付需更多與人口流動方向相匹配。人口流入地會產(chǎn)生大量公共服務和基礎設施需求，因此要加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，支持當?shù)卣ㄔO學校等公共服務設施。

但這并非意味著人口流入地無需投入，全部依賴中央財政。因為，公共服務供給能吸引人口定居就業(yè)，進而增加本地稅收。因此，從財政投入角度看，需要地方政府與中央政府協(xié)同配合去增加地方的投入。

相應地，人口流出地需要隨人口減少優(yōu)化公共服務總量與空間布局。一方面既要適應人口減量發(fā)展的過程，另一方面還要兼顧效率與公平，公共服務減量進程不能過快。否則，若因人口減少而急驟縮減公共服務并過度集中，會導致部分人獲取公共服務更加困難。因此，人口流出地需兼顧公共服務提供的效率與公平，優(yōu)化空間布局。

時代周報：那么，衡量 “人房地錢” 要素聯(lián)動新機制是否有效，有標準嗎？

陸銘：衡量其是否有效，并無一個通用的指標，如果真能做到，便成了計劃經(jīng)濟。不過，仍有一些現(xiàn)象可提供判斷信號。比如前兩年房地產(chǎn)市場較好時，在人口增長較快的地方，一些一線城市房價持續(xù)高企且快速上漲，這就表明應加大住房供應，但實際上部分地區(qū)在某些年份卻嚴格收緊建設用地供應。

公共服務方面，因缺乏市場價格信號，應按常住人口配置。若居民在一地居住、就業(yè)達到一定年限，準入門檻不應過高，應保障其享受本地公共服務。若居民達標卻面臨子女入學難，說明學校供應不足，需降低相應門檻，并增加學校供給。

所以，雖無絕對指標，但仍能通過相關現(xiàn)象判斷住房建設與公共服務是否匹配人口增長帶來的需求。

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房地產(chǎn)供應的總量、結構和區(qū)位

時代周報：你一直強調(diào)，人口向大城市及都市圈集聚是城鎮(zhèn)化的客觀規(guī)律。在人口持續(xù)向核心城市、都市圈遷移的背景下，房地產(chǎn)發(fā)展新模式的構建應該如何與人口流動趨勢相適配？新模式在不同人口流動特征的區(qū)域應如何體現(xiàn)差異化？

陸銘：人口持續(xù)向中心城市及周邊都市圈集聚的趨勢，未來可能持續(xù)一二十年甚至更久。

在此過程中，房地產(chǎn)供應需關注三方面：一是總量，就是要持續(xù)根據(jù)人口的增長來造房子；二是結構，既要有面向市場的商品房，也要有面向中低收入群體的公租房、廉租房等。

三是區(qū)位，大城市中心城區(qū)可能因服務業(yè)發(fā)展會有大量人口回歸，需在中心城區(qū)增加面向服務業(yè)就業(yè)人員的租賃型公租房，以縮短他們的職住距離，減少交通擁堵。所謂職住分離，是就業(yè)跟居住地的分離。如果把大量的公租房建在遠郊，就會導致職住分離比較嚴重，產(chǎn)生城市的擁堵問題，對相關的從業(yè)人員通勤不夠友好。

另外一類，中心城區(qū)也有高凈值人群，他們對中心城區(qū)服務業(yè)的需求比較旺盛，愿意承擔高房價。房企可開發(fā)相應住宅。一些中產(chǎn)階級收入不足以承擔中心城區(qū)高房價，但有駕車能力，部分會遷往郊區(qū)，為此，郊區(qū)也可以布局更多住宅并提升交通便利性。部分高凈值人群也希望在郊區(qū)擁有大戶型住宅作為第二居所，若未來開征物業(yè)稅、財產(chǎn)稅，其支付的稅費可補貼中低收入群體的保障性住房，形成良性循環(huán)。

對于人口流出地來說，若住房和宅基地大量閑置，可將部分閑置建設用地復耕為農(nóng)業(yè)或生態(tài)用地，給予居民補償。農(nóng)村宅基地復耕后，可在自愿前提下讓居民放棄宅基地及相對應指標，這些指標可以在全國范圍內(nèi)再進行優(yōu)化的配置，配置到人口凈增長速度比較快的地方去。

時代周報：你還曾提到，大城市內(nèi)部也存在“人房地錢”的空間一致性問題。在房地產(chǎn)發(fā)展新模式下，如何解決這一問題？

陸銘：大城市內(nèi)部同樣面臨“人房地錢”問題，這一點常被忽視。我近年來也一直在講城市內(nèi)部空間結構的問題。

近年來，很多特大和超大城市服務業(yè)的占比已經(jīng)超過一半，未來這一比例還會進一步增加。由于服務業(yè)對人際互動的高度依賴，許多服務業(yè)崗位集中在城市中心城區(qū)。這意味著就業(yè)和消費也日益集中于此，而如果繼續(xù)按傳統(tǒng)模式將住房建設推向郊區(qū)，就會產(chǎn)生職住分離和居住與消費的割裂。

這種分離帶來的后果是多方面的。

首先，大量通勤將增加成本，抑制人們對服務業(yè)消費的需求，進而影響生活質(zhì)量和城市服務業(yè)的發(fā)展。另一個結果是，人們?yōu)榱藦氖路諛I(yè)工作或進行消費，不得不長途通勤，這會加劇城市的交通擁堵壓力。更突出的是，如果公租房建在郊區(qū)，即便有供應，也會出現(xiàn)閑置——因為位置太遠、太偏，沒人愿意去租。

關于錢的安排，一個城市的財政支出究竟投向中心城區(qū)還是郊區(qū)，關鍵在于所討論的具體問題是什么。若討論住房供應，需適當關注在中心城區(qū)就業(yè)的服務業(yè)人群，保障房建設資金應適當多投向中心城區(qū)。

公共服務是另一個問題。如今大城市中心城區(qū)的醫(yī)院、學校等公共服務品質(zhì)較好，有必要推動這類公共服務在郊區(qū)與中心城區(qū)之間實現(xiàn)均等化，大量新增投入可能需要投向有人聚居的郊區(qū)。

甚至在大城市的農(nóng)村地區(qū)，即便其人口密度或許不高，但既然有居民在那里生活，就需要增加這些人群對本地公共服務的可及性，主要是醫(yī)療、教育，當然也包括養(yǎng)老等方面。

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保障房該如何配置？

時代周報：在房地產(chǎn)發(fā)展新模式下，如何解決城中村的問題？

陸銘：城中村始終是城市發(fā)展的痛點，但傳統(tǒng)模式多聚焦于其居住環(huán)境差、人口密度高的表面問題，卻嚴重忽視了它對流動人口及剛畢業(yè)大學生的重要意義 。例如廣州、深圳的城中村，租金甚至可低至每月數(shù)百元。因此，不能僅看到城中村的負面，城市更新中應適當保留一些低成本居住形態(tài)，這對為新市民提供落腳之處至關重要。

對于城中村，不應簡單拆除，而需著力提升其生活品質(zhì)，涵蓋改善環(huán)境衛(wèi)生、治安狀況，以及完善公共場所與公共空間。

時代周報：隨著城鎮(zhèn)化加速和人口流動加劇，保障性住房需求持續(xù)增長，但現(xiàn)有的保障房建設與分配制度面臨區(qū)域差異和資源錯配問題。在房地產(chǎn)發(fā)展新模式下，保障房到底應該如何配置？

陸銘：保障房的供應在空間配置上有兩大主題，其一就是城市之間、地區(qū)之間的布局，這一布局需與人口流動趨勢緊密結合。人口流出地房價水平不高，租賃市場房源充足且價格低廉，因此僅需為貧困群體提供政府保障房即可。

當前房地產(chǎn)市場遇冷，部分地區(qū)提出收購閑置房源轉(zhuǎn)化為保障房，對此需審慎行事。

在人口持續(xù)流出的區(qū)域，若住房已出現(xiàn)閑置，政府不應大面積收購，否則極易加重財政負擔，還可能導致公租房閑置。畢竟，人口流出地對保障房的需求有限，過量建設或收購只會造成資源浪費。而公租房建設應重點向人口流入多的地區(qū)傾斜，人口越多，對公租房的需求就越迫切。

其二，是城市內(nèi)部的布局，傳統(tǒng)模式下的公租房多建于城市郊區(qū)，因其地價較低，部分大城市也傾向于把公租房布局在工廠周邊。

但現(xiàn)實是，如今城市從業(yè)人員中服務業(yè)占比已大幅提升，包括農(nóng)民工群體也多集中在城市服務業(yè)領域，而服務業(yè)崗位大量分布在中心城區(qū)。如此一來，郊區(qū)的公租房雖建設成本較低，卻因遠離就業(yè)集中的中心城區(qū)，可能出現(xiàn)閑置現(xiàn)象，這些現(xiàn)象在一些我調(diào)研的大城市里面已經(jīng)出現(xiàn)了。

時代周報：在房地產(chǎn)發(fā)展新模式下，人口流出地區(qū)由于房地產(chǎn)市場需求下降，傳統(tǒng)的土地財政依賴模式面臨轉(zhuǎn)型壓力。在這種背景下，這些城市應該如何找到新的可持續(xù)發(fā)展路徑？

陸銘：針對人口流出地，可采取三項應對措施。首先，要在經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)掘新的比較優(yōu)勢，通過經(jīng)濟增長形成可持續(xù)的財政收入來源。

其次，部分人口流出地需依托中央和省級政府的財政轉(zhuǎn)移支付，支撐當?shù)鼗A設施建設與公共服務供給，不應一味依賴房地產(chǎn)及土地財政融資。在借債發(fā)展方面，這些地區(qū)需格外謹慎，因為一旦人口未能集聚，極易導致資源閑置與債務高企。

第三，在人口流出過程中，應提升政府公共服務與基礎設施投資的效率。隨著人口減少，公共服務支出總量可相應縮減，同時需優(yōu)化布局。例如，隨著學生數(shù)量減少，學校可適當撤并，醫(yī)院、養(yǎng)老院等也需依據(jù)服務對象減少的情況實現(xiàn)集中供應。優(yōu)化空間布局時，要兼顧效率與公平，在資源有效利用與公平性之間找到平衡。

（本報記者王晨婷對本文亦有貢獻）