作者：智庫 北京公司

上海智庫（ID: HUALUETT）

隨著公平競爭審查條例的正式實施，中國各地招商政策迎來了重大變革，標(biāo)志著招商引資模式邁入了一個全新的時代。在這一背景下，資本招商以其精準(zhǔn)和高效的特質(zhì)，成為地方政府吸引投資、促進產(chǎn)業(yè)升級的新利器。本文將深入剖析資本招商的內(nèi)在優(yōu)勢，對比分析合肥、蘇州、深圳、上海、杭州等地的資本招商模式，提煉可供借鑒的經(jīng)驗，為地方政府招商引資提供新的思路和策略。

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黨的二十屆三中全會提出，要“規(guī)范地方招商引資法規(guī)制度，嚴(yán)禁違法違規(guī)給予政策優(yōu)惠行為”。2024年8月1日，我國首部關(guān)于公平競爭審查的行政法規(guī)公平競爭審查條例（以下簡稱條例）正式實施，要求各地必須跳出原有“給土地、給稅收、給補貼”的招商引資舊邏輯，積極探索更加公平、高效的招商引資方式和企業(yè)服務(wù)模式。在此背景下，并購招商、種子招商、組團式招商、創(chuàng)二代招商等成為各地招商部門積極探索的新方向。其中，資本招商憑借其精準(zhǔn)高效等特點，成為許多地方政府重點關(guān)注的新型招商模式。

所謂“資本招商”，通俗解釋，就是利用產(chǎn)業(yè)基金購買企業(yè)的股權(quán)，進而撬動企業(yè)投資，以基金運作吸引優(yōu)質(zhì)項目落地，有力促進產(chǎn)業(yè)升級與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化。本文將深入剖析條例對各地招商政策的影響，探討資本招商的優(yōu)勢，對比國內(nèi)典型資本招商模式，從而提煉可供借鑒的經(jīng)驗。

01

公平競爭審查條例對各地招商政策的影響

一、規(guī)范招商引資行為，營造公平競爭環(huán)境

條例要求各地制定招商政策時進行公平競爭審查，防止地方保護主義與限制競爭行為。以往部分地區(qū)為吸引特定企業(yè)，給予過度優(yōu)惠或排他性支持，扭曲市場競爭，不利于區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。條例出臺后，各地政府不能自行出臺影響生產(chǎn)經(jīng)營成本的各類優(yōu)惠政策，在獎補政策、土地供應(yīng)等方面將會更加規(guī)范，為所有企業(yè)提供公平競爭環(huán)境，吸引真正有競爭力與創(chuàng)新能力的企業(yè)入駐。

二、促進資源優(yōu)化配置，提升簽約項目質(zhì)量

公平競爭環(huán)境促使招商政策更注重資源合理配置，要求地方政府不再只追求項目數(shù)量和投資額，而是關(guān)注項目質(zhì)量與本地產(chǎn)業(yè)契合度。通過研判產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢、梳理賽道方向，審查篩選出帶動性強、技術(shù)含量高、經(jīng)濟效益好的項目，避免資源浪費在低水平重復(fù)建設(shè)或高污染、高能耗項目上，助力區(qū)域產(chǎn)業(yè)向高技術(shù)、高價值方向發(fā)展，提升整體競爭力。

三、減少“挖墻腳”行為，強化內(nèi)生企業(yè)培育

傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)招商模式過度依賴地方政府產(chǎn)業(yè)扶持和補貼力度，更多依靠“挖墻腳”式的內(nèi)卷競爭，本質(zhì)屬于“零和博弈”。該現(xiàn)象不但造成了地方保護和市場分割，不利于全國統(tǒng)一大市場建設(shè)，更對全國財政稅收帶來負(fù)面影響。條例的出臺將有效避免“挖墻腳”式招商帶來的資源錯配，引導(dǎo)地方政府將注意力更多集中在對內(nèi)生企業(yè)培育。

四、創(chuàng)新招商引資模式，強化協(xié)同整合資源

條例實施后，地方加快樹立“整體思維”“投行思維”等新的招商思維，根據(jù)本地實際情況拓展嘗試資本招商、科技招商、場景招商等多元招商新模式。同時，要求各地政府加強協(xié)作交流，通過區(qū)域合作整合資源，打造產(chǎn)業(yè)集群，避免內(nèi)部惡性競爭，形成更大產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢與市場競爭力。

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02

資本招商的優(yōu)勢

一、聚合社會資本，放大杠桿效應(yīng)

資本招商是由政府國資平臺設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金或母基金，通過杠桿效應(yīng)吸引社會資本成立各種子基金，采用市場化方式建立的股權(quán)投資基金。這種做法可以少量財政資金撬動大量社會資本，起到“四兩撥千斤”的效果，一般會產(chǎn)生1:5或甚至更高的杠桿比。例如，10億元政府引導(dǎo)基金按1:5杠桿比例，可吸引50億元社會資本組建產(chǎn)業(yè)投資基金，增加招商資金規(guī)模，分散投資風(fēng)險，提高資金使用效率。

二、精準(zhǔn)扶持產(chǎn)業(yè)，推動產(chǎn)業(yè)升級

不同于傳統(tǒng)招商的“廣撒網(wǎng)”模式，資本招商更注重項目的精準(zhǔn)引入。通過資本介入，政府可以更加主動地篩選和吸引符合本地經(jīng)濟發(fā)展方向的項目，并依照產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，將資金投向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)特定領(lǐng)域或關(guān)鍵環(huán)節(jié)。比如，近年來新能源汽車產(chǎn)業(yè)大火，很多地方通過設(shè)立專項基金，投資新能源電池研發(fā)、電機制造等上下游協(xié)同產(chǎn)業(yè)。這不僅符合地方經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的需求，也為地方政府帶來了新的經(jīng)濟增長點。

三、以資本為紐帶，強化企業(yè)服務(wù)

在“資本招商”模式下，創(chuàng)投機構(gòu)不僅投入資金，還要在全流程扮演產(chǎn)業(yè)價值發(fā)現(xiàn)者的角色，必須強化事前研究，加強投后服務(wù)，提供全方位企業(yè)服務(wù)。這要求投資機構(gòu)憑借專業(yè)經(jīng)驗與資源網(wǎng)絡(luò)，提供戰(zhàn)略規(guī)劃、市場拓展、技術(shù)創(chuàng)新、人才培養(yǎng)等增值服務(wù)，為具有發(fā)展?jié)摿Φ闹行∑髽I(yè)提供充足的資金和資源幫助，真正發(fā)揮資本招商“四兩撥千斤”的作用。

四、優(yōu)化營商環(huán)境，提升區(qū)域吸引力

資本招商的成功實施需要良好營商環(huán)境。各地政府通過持續(xù)實施相關(guān)優(yōu)惠政策、人才引進方案、創(chuàng)新合作模式等具體措施，以最優(yōu)營商環(huán)境造就最強比較優(yōu)勢，吸引和促進創(chuàng)業(yè)投資基金的集聚，形成資本招商產(chǎn)業(yè)生態(tài)，提升區(qū)域整體競爭力與吸引力。

03

各地資本招商模式比較

在支持和推動投資基金運作方面，各地根據(jù)不同的經(jīng)濟發(fā)展特色采取了不同的策略。其中，合肥、蘇州、深圳、上海、杭州等地在資本招商方面表現(xiàn)突出，具體可以歸結(jié)為以下五種典型模式。

表：資本招商發(fā)展模式

合肥模式

基于市場化和專業(yè)化原則運作基金。合肥政府通過培養(yǎng)本土招投團隊、借助外部智庫等方式提升投資能力，招投團隊具備與企業(yè)、投資機構(gòu)同頻交流的專業(yè)知識儲備。同時，政府投資流程呈現(xiàn)高度市場化特征，有效發(fā)揮政府各部門和平臺企業(yè)的協(xié)同效應(yīng)，對于不同投資階段基金設(shè)置容錯機制。

基于產(chǎn)業(yè)鏈思維打造產(chǎn)業(yè)集群。合肥立足本地產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，遵循產(chǎn)業(yè)發(fā)展邏輯，前瞻性地布局新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。將“外引”和“內(nèi)培”相結(jié)合，堅持全產(chǎn)業(yè)鏈招商，通過擴展產(chǎn)業(yè)鏈配套服務(wù)來形成產(chǎn)業(yè)集聚和上下游聯(lián)動。

基于資本運作思維提供資金支持。合肥政府針對企業(yè)不同發(fā)展階段采取不同的資金投入模式，如在產(chǎn)業(yè)鏈培育初期，使用國有資本直投基金、定增、股+債等方式引入龍頭，待條件成熟后，聯(lián)合社會資本和金融機構(gòu)設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金群，形成多元化全周期投融資體系。

基于形勢變化打造創(chuàng)投城市品牌。隨著發(fā)展基礎(chǔ)夯實，合肥進一步發(fā)揮市場化力量在募資和項目引育方面的作用，同時加強跨層級跨區(qū)域聯(lián)動、進一步下沉至區(qū)縣一級，通過跨層級多部門聯(lián)動，營造產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈、資本鏈、人才鏈緊密融合的產(chǎn)業(yè)培育和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，成功打造了“最牛風(fēng)投城市”品牌。

蘇州模式

通過基金規(guī)模持續(xù)增長，促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展。蘇州模式的核心是基金的聚集，隨著基金規(guī)模的擴大，越來越多的資本注入蘇州市，一方面通過投入蘇州市的中小企業(yè)的資金，直接促進蘇州的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟增長；另一方面通過更多的創(chuàng)新和技術(shù)研發(fā)投資，提升原始創(chuàng)新和創(chuàng)新策源能力，持續(xù)增強蘇州新興產(chǎn)業(yè)競爭力。

順暢銜接各階段基金，覆蓋企業(yè)全生命周期。蘇州建立了服務(wù)企業(yè)全生命周期的政府投資基金組合，為初創(chuàng)企業(yè)提供風(fēng)險投資，幫助成長期企業(yè)擴大業(yè)務(wù)規(guī)模、增加市場份額、完善商業(yè)模式，為成熟期企業(yè)提供資本支持，提供IPO流程等方面的指導(dǎo)。

結(jié)合本地產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢。蘇州具有輕工業(yè)經(jīng)濟基礎(chǔ)深厚、地理位置優(yōu)越、經(jīng)濟外向度高的特點。因此，蘇州在基金發(fā)展的過程中，始終堅持“不做全能，做精專”的原則，在招商引資時也著重針對蘇州的產(chǎn)業(yè)定位和專業(yè)特色，引進與之匹配的外資企業(yè)、上海外溢產(chǎn)業(yè)，不斷推動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與升級。

深圳模式

通過合理布局基金結(jié)構(gòu)體系，促進產(chǎn)業(yè)補鏈強鏈。深圳市一方面以千億級引導(dǎo)基金出資，持續(xù)為本土創(chuàng)投機構(gòu)提供了穩(wěn)定的募資渠道；另一方面通過子基金遴選吸引了大量國內(nèi)外知名創(chuàng)投機構(gòu)，不斷優(yōu)化深圳創(chuàng)投生態(tài)環(huán)境。

聚焦戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，扶持重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展。深圳市設(shè)立“20+8”產(chǎn)業(yè)集群基金，積極引導(dǎo)子基金聚焦投資相關(guān)產(chǎn)業(yè)，大力促進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

培育良好創(chuàng)投生態(tài)，促進被投企業(yè)健康發(fā)展。深圳市政府引導(dǎo)基金通過撬動社會資本共同設(shè)立各種類型、階段的基金群，依托區(qū)域內(nèi)優(yōu)質(zhì)園區(qū)載體不斷拓展產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，推動落地企業(yè)提質(zhì)發(fā)展。

上海模式

發(fā)揮基金招商作用，強化重點產(chǎn)業(yè)招商。一方面，上海市政府通過出臺政策措施，支持社會資本、園區(qū)平臺、國有資本等參與設(shè)立千億產(chǎn)業(yè)投資基金等方式，為重點扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供資金支持；另一方面，在選擇和發(fā)展重點產(chǎn)業(yè)時，上海提出深化提升集成電路、生物醫(yī)藥、人工智能三大先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟、綠色低碳、元宇宙、智能終端四大新賽道等，把握新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展機遇，發(fā)揮基金招商作用，不斷為產(chǎn)業(yè)發(fā)展注入新的活力。

充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)園區(qū)載體優(yōu)勢，提前布局特色產(chǎn)業(yè)。上海圍繞新型產(chǎn)業(yè)體系，在全市共設(shè)立了53家市級特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)，引導(dǎo)各區(qū)聚焦特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，深化“一園一特”。圍繞特色產(chǎn)業(yè)引入產(chǎn)業(yè)鏈上特色項目，持續(xù)構(gòu)建產(chǎn)業(yè)配套體系，培育一批具有較強創(chuàng)新能力的龍頭企業(yè)，提升產(chǎn)業(yè)生態(tài)吸引力，強化產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)。

杭州模式

打造優(yōu)質(zhì)營商環(huán)境。杭州市政府通過系列營商支持政策文件，向各類市場主體傳遞出穩(wěn)定的預(yù)期，為企業(yè)落地、融資、發(fā)展提供“全方位、一站式”服務(wù)。依托較為成熟的市場經(jīng)驗、豐富的項目資源和完善的創(chuàng)投機制，杭州已經(jīng)在股權(quán)投資集聚方面形成比較優(yōu)勢。

強化激勵保障機制，鼓勵市場化運作。省市兩級多個政府投資政策文件中均提出讓利退出機制及超額收益激勵條款，激勵子基金更好地服務(wù)本地，杭州市產(chǎn)業(yè)基金管理辦法提出為激勵管理公司不斷提高運作管理水平，可根據(jù)管理公司實際投資業(yè)績情況，建立業(yè)績激勵制度。

不斷完善盡職免責(zé)機制，提升政府引導(dǎo)基金活力。杭州市天使投資引導(dǎo)基金管理辦法在修訂稿中增加了盡職免責(zé)條款，健全盡職免責(zé)機制，對于已履職盡責(zé)的投資項目，如發(fā)生風(fēng)險造成投資損失，相關(guān)決策主體不承擔(dān)責(zé)任。

整體來看，五個典型模式既有各自優(yōu)勢及特點，也存在一定共性：

在政策資金使用方面，一是通過“財政+國資”結(jié)合的方式，做大資金基本盤，充分發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)作用；二是打造“國資引領(lǐng)—產(chǎn)業(yè)落地—股權(quán)退出—循環(huán)投資”的基金運作模式，帶動社會資本服務(wù)地方招商引資，實現(xiàn)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展和資本增值雙贏。

在產(chǎn)業(yè)引育方面，五大模式均以產(chǎn)業(yè)鏈打造為基礎(chǔ)，貫徹“龍頭企業(yè)—產(chǎn)業(yè)鏈—產(chǎn)業(yè)集聚”發(fā)展思路，按照“基金配套產(chǎn)業(yè)”規(guī)劃，采用“資本招商”+“產(chǎn)業(yè)鏈招商”雙輪運作，通過投資招引重點龍頭企業(yè)，依托龍頭企業(yè)促進產(chǎn)業(yè)聚集。

在營商環(huán)境打造方面，各地政府均聚焦資金、技術(shù)、空間、政策、人才等關(guān)鍵要素，推出一系列營商優(yōu)惠政策，吸引和促進創(chuàng)業(yè)投資基金集聚。

在基礎(chǔ)設(shè)施配套方面，各地政府均有意識高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，并配套各種公共服務(wù)設(shè)施，以“園區(qū)+基金”的方式促進企業(yè)入園集聚，蘇州、上海等地更是聚焦園區(qū)產(chǎn)業(yè)主攻方向精準(zhǔn)招商，著力推進重點產(chǎn)業(yè)“補鏈、強鏈、延鏈”。

04

對地方政府的經(jīng)驗借鑒

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一是深化市場化改革，激發(fā)國資國企創(chuàng)新活力。資本招商是按照市場化管理、專業(yè)化運作方式開展的招商手段，最終招商成效很大程度上取決于地方招商引資機制的決策運營效率。綜合分析深圳、合肥資本招商經(jīng)驗，其均建立了高度市場化的國資國企管理體系。尤其是深圳作為我國改革開放前沿陣地，市場化是其秉持的原始基因，根植于深圳國資體系內(nèi)。地方政府可借鑒深圳高度市場化的國資國企管理體系，用好用足國資規(guī)模優(yōu)勢，深化國有資本投資運營綜合改革，構(gòu)建專業(yè)運作體系，充分發(fā)揮國有資本投資運營公司在地方招商引資中的引領(lǐng)作用。

二是提升綜合承載能力，依托園區(qū)集聚項目資源。園區(qū)特別是省級以上經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、高新區(qū)是招商引資的主力軍，也是項目建設(shè)和產(chǎn)業(yè)培育的主戰(zhàn)場。資本招商應(yīng)突出承載能力建設(shè)，依托園區(qū)強化項目集聚、資源聚合的能力和水平。地方政府要著力優(yōu)化園區(qū)管理體制，加快園區(qū)升級轉(zhuǎn)型步伐，充分發(fā)揮其在項目招引和產(chǎn)業(yè)培育中的主戰(zhàn)場、主陣地作用；提升重點園區(qū)綜合配套能力，鼓勵園區(qū)創(chuàng)新服務(wù)方式、優(yōu)化服務(wù)內(nèi)容、強化要素保障，營造良好發(fā)展生態(tài)，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供有力支撐。

三是筑牢風(fēng)險防線，借力外腦科學(xué)理性決策。地方政府可借鑒合肥全鏈條、可持續(xù)資本招商模式，建立發(fā)展重點產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域高端專家智庫，在招商前期依托專業(yè)團隊論證把脈，做好盡職調(diào)查，明確投資風(fēng)險和可行性，做到科學(xué)理性決策，最大程度降低國資流失風(fēng)險。提升政府引導(dǎo)基金規(guī)范化管理水平，對政府引導(dǎo)基金子基金開展常態(tài)化評價，推動政府引導(dǎo)基金規(guī)范化和精細(xì)化運作。

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