隨著2025年中國城鎮化率跨越65%分水嶺，城市發展戰略重心加速從增量擴張向存量提質轉型。中央層面政策組合拳密集落地：住建部確立“留改拆”優先序并細化實施指標，同年5月印發的《關于持續推進城市更新行動的意見》明確提出，2030年要建成全周期可持續更新機制，并將城市更新深度融入新型城鎮化國家戰略。

在此背景下，城市更新資金供給體系發生結構性變革。一方面，超長期特別國債、專項債券、中央預算內投資等政策性資金，精準投向老舊小區改造、基礎設施補短板等公益性領域；另一方面，不動產投資信托基金（REITs）、城市更新基金等市場化工具同步發力，激活商業街區活化、產業園區升級等經營性項目。兩種力量協同構建起“公益托底保障民生、市場增效激發活力”的新型投融資格局，推動城市更新邁入政策與市場深度融合的新階段。

面對從“拆建開發”向“長效運營”的范式轉換，如何實現資金的精準配置與高效流轉，已然成為行業突破發展瓶頸的核心命題。

一

政策背景與投融資格局演變

1.政策驅動下的城市更新轉型

· 核心目標：2030年建成可持續更新機制，城市更新從“增量擴張”轉向“存量優化”，強調“留改拆”原則（保留保護、改造提升、拆舊建新）。

·政策工具：

行政引導：住建部明確更新指標（如舊改面積、保留建筑比例等），將城市更新納入新型城鎮化戰略。

資金支持：超長期特別國債、專項債、中央預算內資金等政策資金聚焦公益性項目（如老舊小區改造、基礎設施補短板）；REITs（不動產投資信托基金）、城市更新基金等市場化工具用于經營性項目（如商業綜合體、產業園區更新）。

2.“公益托底 + 市場增效” 格局形成

· 公益托底：政府資金主導非盈利性或低收益項目，保障民生與城市安全（如危舊房改造、地下管網建設）。

·市場增效：通過市場化工具吸引社會資本，挖掘存量資產價值（如歷史街區活化、TOD 開發），實現 “投資 - 運營 - 收益” 閉環。

二

資金投放面臨的關鍵問題

1. 投融資格局的結構性矛盾

· 資金供需錯配：公益性項目資金缺口大（依賴財政），而市場化項目因收益不確定性導致社會資本參與度不足。

·收益機制模糊：部分更新項目（如純公益性改造）缺乏明確回報路徑，難以平衡短期投入與長期收益。

·風險分配不均：政府與市場主體權責邊界不清晰，社會資本擔心政策變動或運營風險。

2. 從 “拆建邏輯” 到 “運營時代” 的挑戰

· 傳統模式依賴：過去以拆遷重建為主的“土地財政” 模式難以為繼，需轉向以運營收益為核心的可持續模式。

·估值體系缺失：存量資產（如舊廠房、歷史建筑）的價值評估缺乏統一標準，影響REITs 等工具的應用。

·跨周期管理能力不足：城市更新項目周期長（10-20 年），需長期資金匹配與專業運營團隊，但當前市場人才與經驗不足。

三

資金合理投放的策略建議

1. 分類分層設計資金投放機制

2. 強化市場化工具的協同應用

· REITs 擴募與底層資產優化：

優先選擇現金流穩定的項目（如改造后的租賃住房、產業園區）發行REITs，通過 “投資 - 改造 - 運營 - 退出” 循環提升資金周轉效率。

探索“預 REITs” 模式，對尚不符合發行條件的項目提供前期融資，培育成熟資產。

·城市更新基金的結構化設計：

政府引導基金（劣后級）吸引社會資本（優先級），通過分層設計降低社會資本風險。

聚焦重點區域（如京津冀、長三角都市圈），以片區更新為單元打包項目，提升整體收益性。

3. 完善收益反哺與風險共擔機制

· 建立跨項目收益平衡：

允許盈利性項目（如商業開發）與公益性項目（如舊改）捆綁實施，通過前者收益反哺后者資金缺口。

例如：在舊改片區配建一定比例商業物業，租金收益用于補貼改造成本。

·政策風險緩釋工具：

政府出臺長期運營補貼政策（如對歷史建筑保護項目給予稅收減免），穩定社會資本預期。

引入保險、擔保機構，為項目提供信用增級，降低融資成本。

4. 數字化與專業化能力提升

· 智能決策支持：

開發城市更新資金管理平臺，實時跟蹤項目進度、資金使用與收益情況，動態調整投放策略。

利用大數據評估存量資產價值與更新潛力，避免資金投向低效或重復項目。

·培育專業運營生態：

鼓勵房企、物業公司轉型為“城市更新運營商”，提供從規劃、改造到招商、運營的全鏈條服務。

高校與企業合作培養復合型人才，重點提升資產管理、現金流測算、政策解讀等能力。

四

典型案例參考

深圳南頭古城更新：采用 “政府統籌 + 企業運營 + 居民參與” 模式，政府負責基礎設施與文物保護，企業通過商業運營（如文創店鋪、民宿）實現收益，居民以物業入股分享紅利，形成多方共贏格局。

上海張園城市更新REITs：作為全國首單歷史風貌保護類REITs，通過 “修繕 - 運營 - 證券化” 路徑，將百年石庫門建筑轉化為可交易資產，為同類項目提供估值與退出范本。

五

未來趨勢展望

資金投放更趨精準化：依托 “城市信息模型（CIM）” 等技術，實現資金與項目的智能匹配，避免 “撒胡椒面” 式投入。

碳金融與更新結合：探索綠色專項債、碳中和 REITs 等工具，支持低碳改造項目（如建筑節能、可再生能源應用），對接 “雙碳” 目標。

區域差異化策略：在人口流入型城市（如一線城市）側重商業化更新，在人口流出型城市（如三四線）聚焦保基本、補短板，避免盲目投資。

高朝輝

海天咨詢總咨辦副總咨詢師，河南省政府采購評審專家、洛陽市發展與改革委員會評審專家、華潤集團評審專家、主持編制咨詢項目獲得國家級咨詢獎項8個，擅長產業規劃、項目謀劃、投融資等領域