第十四屆全國政協委員、上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授陸銘

放開放寬城市落戶限制，保障隨遷子女在流入地受教育權利，將農業轉移人口納入城市住房保障政策范圍……7月31日，國務院印發的《深入實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》，提出了推動新一輪農業轉移人口市民化的諸多具體舉措，目標是經過5年努力，實現常住人口城鎮化率提升至接近70%（編者注：截至2023末約66%）。

農業轉移人口市民化將為城鎮化帶來哪些機遇與挑戰？哪些舉措可以提升外來人口主動市民化的積極性？在戶籍制度基礎上，如何擴大和落實居住證享有的市民待遇？

日前，第十四屆全國政協委員、上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授陸銘與未來城市實驗室的對話，正是圍繞以上幾個農業轉移人口市民化的具體問題展開。這次對話也是未來城市大獎2024年度評審訪談欄目“CityTalk 2024”的首期視頻節目：

 

陸銘認為，在探討城鎮化進程時，一個至關重要的視角在于認識到其不僅是城鎮化率數值的簡單提升，而是伴隨著人口從鄉村向城市遷徙的復雜動態過程，這一過程進一步細化為人口流入與流出的地域分化現象。

“針對人口流入地區，未來基礎設施與公共服務的擴容需求尤為顯著；在人口流出地區，經濟結構轉型成為緊迫課題，針對已明確無法有效利用的閑置資源，應采取減量發展的策略。”

針對擴大居住證享有的市民待遇，陸銘提出：一是減少戶籍身份與公共服務、社會保障之間的綁定程度，二是逐步彌合戶籍與居住證之間的實際差距，使居住證成為享有城市基本權益的有效憑證。同時在城市外來人口在流入地參保問題上，要尊重個體的選擇權。

“不應聚焦于靈活就業固定化或強制合同化，而應該構建外來人口在城市中長期、穩定的就業與居住預期。”

參考發達國家城鎮化的歷史經驗，陸銘闡釋了中國人口繼續向大城市及其周邊集聚的趨勢和規律，以及背后蘊藏的人口空間再配置紅利。

“中國不是（上世紀90年代的）日本……我們城鄉間的人均收入差距仍然在2.4倍左右，省份間的人均GDP差距甚至達到4倍以上。簡言之，人往高處走，從較低收入地區向更高收入地區的流動，就是人口空間再配置的紅利。”

陸銘強調，在人口繼續向城市集聚的趨勢下，減少不必要的干預和限制從而支持服務業的發展，也可以達到“以工代賑”的效果。

以下是與陸銘教授的對話實錄（經編輯、整理）：

未來城市實驗室：目前我國的常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率之間還存在較大的差距，此前輿論和學界關注較多的是農業轉移人口市民化的現存問題和制約因素。如果站在前瞻性的視角，我們應當如何看待下一階段的城鎮化進程、特別是農業轉移人工市民化趨勢下帶來的機遇與挑戰？

陸銘：在探討城鎮化進程時，一個至關重要的視角在于認識到其不僅是城鎮化率數值的簡單提升，而是伴隨著人口從鄉村向城市遷徙的復雜動態過程，這一過程進一步細化為人口流入與流出的地域分化現象。

依據第七次人口普查數據與第六次普查的對比分析，我們觀察到在地級市層面，約60%的城市實現了人口正增長，而剩余40%則面臨人口負增長挑戰。尤為值得注意的是，這40%負增長城市中，半數表現為中心城區尚能維持正增長，而外圍區域呈現人口減少趨勢；另一半，即全國約20%的地級市，其中心城區亦步入人口負增長軌道。這一現實背景深刻影響著城鎮化策略的制定與實施。

針對人口流入地區，尤其是高流入區域，未來基礎設施與公共服務的擴容需求尤為顯著，包括但不限于教育資源（如學校）、交通基礎設施（如軌道交通系統）及住房供應的擴張。此類地區的經濟發展潛力巨大，要求相應的資本投入與資源配置，同時需配套完善的資金籌措機制。現在我們對于地方負債存在一種極端化、一刀切式的負面評價。特別是在人口持續流入、經濟活力充沛的區域，土地財政與地方政府合理負債是促進城市發展的關鍵手段之一，其有效性不應被一概而論地否定。

在人口流出地區，經濟結構轉型成為緊迫課題。此類地區往往地理位置偏遠，遠離沿海及省會核心城市，其經濟發展路徑應側重于農業、旅游業、自然資源開發以及依托地方資源的加工制造業。經濟發展策略需因地制宜，強調質量與效益，而非單一追求總量增長。

對于人口流出地區面臨的資源閑置問題，特別是基礎設施與住房庫存的過剩，需從人均收入提升與生活質量改善的角度重新審視發展策略。針對已明確無法有效利用的閑置資源，應采取減量發展的策略，比如八車道縮減為六車道甚至四車道，閑置房產則應通過合理途徑處置。未來不可能再利用起來的基礎設施，盡早地減量發展以避免長期占用寶貴的財政資源。這一策略雖看似激進，實則是基于長遠視角對資源配置效率的優化，旨在避免無效投資帶來的長期負擔。

總的來說，下一階段城鎮化進程的機遇與挑戰，因人口流動方向而異，首要問題是區分對待人口流入與流出地區，采取因地制宜的發展策略。

未來城市實驗室：最近披露的一組抽樣調查數據顯示，城鄉居民醫保的參保率常年超過100%，而城鎮職工醫保的參保率常年不足40%。盡管醫保的報銷比例及報銷金額在提升，但這兩個參保率數據在長達八年的周期中沒有顯著的變化。您在實際調查、研究過程中是否注意到這一現象？很多外來務工人員從經濟性角度考慮仍在戶籍地上保險。站在農業轉移人口市民化的角度，我們的城市應該通過哪些舉措來提升外來人口主動市民化的積極性？

陸銘：確實，我們生活的城市中有大量外來人口，其中以外賣小哥、快遞員為代表的靈活就業人群，大部分人沒有在工作所在城市繳納職工保險。但是，我認為從靈活就業固定合同化的角度去看待、解決這個問題是跑偏的。

本質上，外來人口在城鎮居民社會保障體系中的邊緣化，根源在于其非本地戶籍的身份特性。我國現行的社會保障體系具有普惠性質，覆蓋了農村居民及與特定勞動關系綁定的城鎮職工。職工社保體系緊密關聯于正式雇傭關系，即需通過雇主在工資發放中代扣代繳“五險一金”。因此，多年來參保比例相對穩定，實則映射了制度設計的內在邏輯。

值得注意的是，盡管制度上允許個人自行繳納職工社保，但現實中大量城市務工人員卻傾向于放棄此選項，轉而選擇即時現金收入。這一選擇背后，是對未來就業與居住穩定性的不確定性考量。他們往往缺乏在就業所在城市長期定居的預期，因此更傾向于拿現金收入。

客觀上看，如果外來人口在一個城市工作，他的預期是到了35歲、40歲以后回到老家、收入大幅度下降，就會希望當下得到更多的現金作為應對未來所需的儲蓄。如果能夠在城市安居樂業，不需要考慮回到老家且收入下降，參保的意愿就會有所提高。

面對此困境，核心解決路徑不應聚焦于靈活就業的固定化或強制合同化，因為靈活就業作為新技術革命下的就業新形態，其靈活性正是其生命力所在。它允許勞動者快速適應市場變化，通過多平臺兼職提升勞動效率與收入水平。強制固定化非但無法解決問題，反而可能扼殺這一就業模式的活力。

相反，推動外來人口的市民化進程，構建其長期穩定的就業與居住預期，是提升社保參保意愿的關鍵。市民化不僅涉及身份認同的轉變，更關乎個體對未來收入與生活的穩定預期。當外來人口能在城市中獲得歸屬感，并預期得到穩定的收入時，其社保參保的動機將自然增強。

此外，制度設計應尊重個體的選擇權，避免一刀切式的強制安排。畢竟，對于部分收入較低但自認為健康狀況良好的群體而言，選擇即時現金收入而非社保，可能是基于個人風險偏好的合理決策。

因此，針對外來人口特別是靈活就業群體的社保問題，建議從戶籍制度改革入手，推動市民化進程并優化社保制度設計以更好地適應新經濟形態下的就業特點。同時，尊重并保障勞動者的自主選擇權，在促進社保覆蓋的同時，保留足夠的靈活性，讓勞動者根據自身情況在現金、社保間做出最優選擇。這樣，能夠確保制度既能促進社會保障的普及，又能兼顧個體差異性。

未來城市實驗室：有一種觀點認為應在保留戶籍制度的同時擴大居住證對應享有的市民待遇。您對此怎么看？

陸銘：從大方向上看，未來城市政策調整應聚焦于兩大核心差距的縮減：一是減少戶籍身份與公共服務、社會保障之間的綁定程度，確保非戶籍常住人口能夠平等享受城市發展的成果；二是逐步彌合戶籍與居住證之間的實際差距，使居住證成為享有城市基本權益的有效憑證。

在推行居住證制度的過程中，需正視其當前面臨的現實挑戰，尤其是高門檻問題。具體而言，多數城市對居住證的申請設置了社保繳納門檻，如要求申請者至少具備半年的社保繳納記錄。這一條件雖有其合理性，卻也構成了非戶籍人口融入城市的隱形障礙，形成了“戶籍-社保-居住證”間的循環難題。為解決此困境，公共政策制定應更加靈活與前瞻，可考慮以實際居住與就業狀況作為居住證申請的主要依據，而非單純依賴社保繳納記錄，從而有效降低居住證申請的門檻，促進人口合理有序流動。

此外，針對靈活就業群體，應重新審視其社保繳納與公共服務享受之間的關聯。靈活就業者出于個人考量可能選擇不繳納社保，但這不應成為其獲得子女教育、公租房、廉租房等公共服務權利的障礙。公共服務體系應秉持普惠性與包容性原則，特別是向低收入群體傾斜，確保他們即便在社保繳納上有所欠缺，只要對本地發展有貢獻，就也能獲得基本的支持與保障。

值得注意的是，一線城市在戶籍門檻設置上，尤其是將教育水平作為積分落戶的重要因素，這一做法亟待調整。深圳在這方面已作出積極示范，通過取消教育背景在積分落戶中的權重，降低了戶籍門檻，促進了人才的自由流動。其他一線城市應借鑒此經驗，進一步放寬戶籍政策，為更多非本地戶籍人口打開融入城市的大門。

未來城市實驗室：最近一年，日本經濟學者辜朝明的“資產負債表衰退”理論在中國經濟學界和投資界成為一門“顯學”，大家都希望參考日本的經驗教訓，找到中國現實問題的答案。過去三十多年日本國內的經濟總量及城鎮化率都沒有顯著的提升，但人口集聚程度進一步加深。有研究顯示日本有一半以上的人口集聚在國土中部偏南的一條狹長的經濟帶上，這條經濟帶上有三大都市圈，這一趨勢沒有減弱而是在加強。這樣的歷史進程對我們的下一階段城鎮化發展有哪些啟示？

陸銘：最簡單直接的啟示就是，千萬不要低估人口集聚的趨勢和力量。很多人認為，中國大城市人口這么多、人口密度這么高，需要減量發展。我在《大國大城》中闡釋過一個基本經濟規律：一個國家的總人口越多，其大城市的人口也就越多，以一定人口規模計量的大城市的數量也越多。

從發達國家的城市發展規律看，不僅僅是日本，在美國、歐洲甚至北歐一些人口數量較少的國家，城鎮化率已經在80%甚至90%以上，但人口還在向大城市集中。

在清華大學的一次新書發布會上，有學者提出：中國是否應參考德國去發展小城市？那次活動的主持人通過分享一次德國考察的經歷回應了這一問題：我們的考察團試圖求教德國小城市的發展經驗，但德國的學者強調，他們在發展大城市，比如柏林、法蘭克福、慕尼黑，給這些城市機會和時間，一定會發展為國際大都市。這反映出我們對國際發展趨勢的誤讀時有發生，需結合具體國情深入分析。

現在，我們的人口仍在持續往大城市集中，未來這個趨勢也不會停止。大家可能會問：你怎么知道？我們可以做出簡單的假設，看是否成立：

如果我們不相信人口向大城市集中的趨勢，現在是不是可以把戶籍制度完全取消？畢竟人口集聚趨勢不存在了，那戶籍限制也沒有存在的必要了。事實上我們依然在限制大城市的落戶。

如果有人真的篤定認為逃離北上廣深是大勢所趨的話，其實背后的投資含義就是趕緊賣掉大城市的房子，去買小城市的房子。目前我們是否能看到這種趨勢？事實上我們可以觀察到，最近在上海，5月開始放寬樓市限制性政策，房價及成交量很快實現了復蘇和反彈。

當前人口老齡化和少子化正在成為突出的問題，建設生育友好型的社會、延遲退休都成為大家熱議的話題。大多數人看到問題的同時，很少有人注意到人口及勞動力資源的空間再配置紅利。

我國城鄉間的人均收入差距仍然在2.4倍左右，省份間的人均GDP差距甚至達到4倍以上。簡言之，人往高處走，從較低收入地區向更高收入地區的流動，就是人口空間再配置的紅利。

回到日本資產負債表衰退的話題，我們看到日本過去幾十年消費低迷，因為資產負債表惡化之后，居民也失去了消費動力。這個問題短期在中國也出現了。但我要強調的是，日本在20世紀90年代已經是發達國家，城鎮化率到達了高峰。雖然人口向大城市繼續集聚，但三大都市圈的格局基本形成，人口的空間再配置所帶來的居民收入水平提高空間已經非常有限了。

中國不是這樣。我們的城鎮化率還有大約20個百分點的上升空間，區域間、城鄉間人口流動還有很大的再配置空間。如果以上海周邊對比東京都市圈，在相近面積的都市圈范圍內，東京都市圈有3700萬人口，與之相比“上海都市圈”有至少600萬人口的差距。還要考慮到，不只是上海周邊，在廣州、深圳等多個城市，也存在這樣的人口空間再配置紅利，且我們一些大城市周邊以平原為主，不處在地震帶上，而且淡水資源豐富，比東京周圍條件好。

日本的資產負債表衰退在中國被討論得這么多，也是好事。但客觀上看，人口向大城市集中，對于整個中國經濟是非常重要的發展動力，這個紅利如果充分發揮，是當前中國不同于日本的重要差異。

未來城市實驗室：疫情結束以來，國內服務業景氣度回落，制造業景氣度上升。如何理解現階段的“溫差”？

陸銘：理解這個問題要分清短期和長期。就單個月份的數據波動而言，其變化實屬常態，因任何經濟數據均伴隨一定的周期性波動。至于服務業的發展狀況，我的觀點既包含樂觀的成分，也不乏隱憂。誠然，中國確實存在消費能力下降的現象，例如外出就餐時，大家會選擇更經濟實惠的餐廳，以及部分電商平臺數據顯示的銷售疲軟，這些都指向了消費市場的某種變化。

簡單地將當前消費狀況歸結為消費不足或降級，我認為過于片面。若將制造業與服務業進行對比分析，可以發現兩者面臨的供需狀況截然不同。制造業領域普遍呈現出供給過剩的態勢，而服務業則恰恰相反，供給難以滿足日益增長的需求。這一觀察可以從我們的日常生活體驗中得到驗證：在制造業商品方面，我們往往能夠輕易購買到所需物品，但在教育、醫療、養老、托育等服務領域，卻常常遭遇供不應求或服務質量不佳的困擾。此外，旅游業的繁榮、演唱會門票的緊俏等現象，也進一步凸顯了服務業需求的強勁與供給的不足。

針對這一問題，今年的兩會提出了促進消費的三大策略：提升收入、優化結構及減少限制性措施。其中，提升收入旨在緩解因經濟波動導致的收入增長受阻和消費需求不足；優化結構則強調了服務業發展的巨大潛力；而減少限制性措施，則是為了釋放被抑制的服務消費需求。

最近我到浙江一家戶外運動裝備品牌的廠家去調研，它90%的產品是出口的，為什么不考慮內需市場？一方面是消費習慣的問題，在國外市場，徒步、登山、野營可能更流行一些。另一方面是消費限制性問題，比如我們在城市看到很多河道和公園，是不是允許皮劃艇下水、綠地上扎帳篷？

此外，城市餐飲外擺位、街邊攤等問題的熱議，也反映了政策制定者在促消費與社會治理之間尋求平衡的難題。最近還有媒體報道，農村人婚喪嫁娶、蓋房子，想辦個酒席都要報備。

在政策制定過程中，應更多地尊重市場規律與消費者選擇，減少不必要的行政干預與限制。同時，通過建立健全的監管機制與安全保障體系，為消費者提供更加自由、便捷、安全的消費環境。這樣，不僅能夠激發服務消費市場的活力，還能促進經濟結構的優化與升級。

未來城市實驗室：對照疫情后的歐洲及美國，服務業消費的修復及反彈對經濟復蘇起到了關鍵作用，也促使一些發達經濟體出現久違的再通脹現象。過往我們出臺的消費刺激政策多是圍繞商品消費特別是耐用品消費，比如大規模的以舊換新補貼。針對服務業的扶持，應該從何處做起？

陸銘：我們有一些傳統的消費刺激思維需要轉變。比如為什么消費券只能購買商品，而不能購買服務？

不出意外的話，我們今年的人均GDP要跨過13000美元了。尤其是相對富裕的城市居民，商品消費需求已經基本得到滿足，女生的衣櫥里掛滿了衣服，大部分家庭也有了私家車，所以我們看到618消費大促的數據疲軟，汽車銷量也增長乏力，大家出門旅游也不再大量地購買紀念品，而愿意為更好的體驗付費。

購買服務實際上是創造服務業的崗位并增加服務業從業者的收入，而生活服務業從業者大部分屬于中低收入群體。傳統意義上講“以工代賑”，以前是依靠制造業，現在應該轉向服務業，刺激服務消費同時幫助中低收入者增收。

未來城市實驗室：有統計顯示，國內一些城市的夜間燈光強度顯著提升，特別是哈爾濱、淄博、石家莊三座各具主題消費概念的網紅城市。消費潮流正在重塑一些城市的形象，反過來也考驗著這些城市的承載力。有限的財力應該如何平衡地為居民與游客提供基礎公共服務？

陸銘：歷經三年疫情之后，旅游已成為全球范圍內的熱門話題。然而，近期“過度旅游”現象引發了廣泛關注，特別是在西班牙巴塞羅那及日本京都等熱門旅游城市，當地居民開始表達對外來游客過多干擾其日常生活的擔憂。

在中國，類似的問題也逐漸浮現，人口密集帶來的不僅是經濟發展的機遇，也伴隨著對本地居民生活寧靜的侵擾以及政府公共資源壓力的增大。面對這一矛盾，我們需從多個維度進行思考與對策。

首先，對于絕大多數尚未面臨旅游飽和或過度現象的中國城市而言，應積極把握當前旅游熱潮的機遇，主動迎接中國居民旅游需求大爆發的時代。

其次，針對可能出現的財政壓力及居民不滿情緒，關鍵在于科學決策與合理預期。城市應基于自身實際情況，明確短板所在，如基礎設施老化、交通不便或旅游資源開發不足等，據此制定針對性改善計劃。在科學預估旅游增長潛力的基礎上，適度提前布局基礎設施，必要時甚至可通過負債投資以改善旅游環境。但需強調的是，所有決策均需基于嚴謹的數據分析與科學規劃，確保投資的有效性與可持續性。

對于居民生活受侵擾的問題，則需通過增進共識與機制創新來解決。一方面，可借鑒發達國家的做法，對旅游相關行業實施征稅政策，利用市場機制調節游客流量，同時將稅收收入用于基礎設施的進一步改善與居民補償。另一方面，政府應加強與居民的溝通，了解他們的真實需求與關切，通過定向補償、優化旅游路線等方式減輕旅游活動對居民生活的影響。

但總的來說，我們國內的過度旅游現象并不是主要矛盾，大多數城市還是應該抓住旅游業的發展機遇。我自己出去旅游，經常遇到一些60多歲剛退休的游客，身體很健康同時出行意愿又很強烈。與此同時，年輕人也熱衷于到網紅坐標打卡，這些都是旅游業需求旺盛的表現。

不過坦白講，網紅打卡點不是規劃出來的，我曾在煙臺看到一個現象，一個老城區改造過程中有一家老店不愿意搬遷，留在了原地。結果整體改造之后，這家老店反而意外地成了網紅打卡點。有時候年輕人有一些奇奇怪怪的興趣點，但我們城市規劃過程中往往傾向于“一條線”整齊劃一，一條街道有統一的門頭和招牌，這種思維定式需要改變。

近些年，上海做得比較好的一點是“拆墻”，把一些有歷史感的街區和公園的圍墻拆掉，而不是到處都要圍起來收門票。這樣就給游客和市民提供了更多在城市中步行的路線，觀光、拍照，逛累了就坐在街角的咖啡店喝一杯咖啡，實際上也是一種消費刺激。

未來城市實驗室：消費活力是城市居民信心的直觀反映。未來城市大獎2024增設了消費單元，征集商業場景創新與數字驅動消費兩個維度的實證性項目案例。作為研究空間與區域經濟的權威評審，您對本屆大獎有哪些期待？

陸銘：隨著經濟增長、生活方式變遷以及代際的更迭，人的需求正在發生一些重大的變化。城市的發展根本上是要回應人的需求。

過去100年，中國從農業社會進入工業化社會又邁入互聯網社會，發展之快、變化之快在人類歷史上前所未有。以城市中規模龐大的農民工群體為例，第一代農民工的想法是賺錢回家養老，第二代人既要安居又要樂業，第三代人已經是出生在城市的原住民。

60后、70后、80后都看不懂，為什么90后、00后穿著漢服或Cosplay的衣服出現在地鐵里？由此大家就能夠感受到，代際之間的消費需求是有顯著差異的。而我們今天的城市，恰恰要同時面向60后、70后、80后、90后、00后提供服務。

未來城市實驗室：最近有一本年輕人喜歡的暢銷書《慶祝什么也不干的一天》。這也代表了一種新消費觀念？

陸銘：確實。從另外一個角度來講，大家現在學會休閑了。有些年輕的打工人在工廠里工作3個月就休假，沒錢了再回來干。我覺得也是一種社會的進步。為什么非要一年到頭朝九晚五？

反過來講，這種休閑和放松不是也給別人帶來就業機會嗎？而且恰恰是服務業的就業機會，是人工智能和機器所不能替代的。我也一直認為，進入到后工業化階段以后，社區是會回歸的，而服務業是支撐社區回歸的基礎。

總之，人們的需求越來越復雜、多元，而城市的發展必須以人為本。希望未來城市大獎2024能夠尋找到城市不同領域的最佳實踐，滿足人民對美好生活的向往，實現以人為本的城市發展愿景。

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