穩定幣監管元年 美國立法沖擊波

編者按趕在中國香港《穩定幣條例》生效前，《指導與建立美國穩定幣國家創新法案》被美國國會高效通過，并經總統行政令簽署生效。該法案一經出臺，立刻受到全球市場高度關注--美國的戰略意圖何在，是否會加速重構全球資本流動格局，能否推動國際貨幣規則演進，進而影響全球金融治理體系變革，其背后的區塊鏈等基礎設施標準將如何上演大國博弈。對于這些撲朔迷離的問題，中國經濟時報約請該領域的專家為讀者揭開穩定幣的神秘面紗、梳理《美國穩定幣法案》對各方影響的邏輯鏈條。

核心觀點

通過美元穩定幣，美國能夠打通傳統經濟與加密世界的通道，爭奪和鞏固美國在加密經濟中的優勢地位，建立新的“美元—穩定幣—加密資產”的循環，以此增強美國經濟實力和包容性。

■周琪 孫道元

今年以來，穩定幣從傳統的小眾加密貨幣成為各方關注的焦點。截至2025年8月，全球穩定幣的市值規模超過2700億美元，2024年交易量突破30萬億美元。本質上，穩定幣是一種金融脫媒的支付工具，即脫離傳統銀行金融機構的新型支付工具，并非傳統和狹義概念的“貨幣”。以美元穩定幣為例，在美國境內它與現金、Paypal余額等類似，重要差異體現在去中心化，即沒有銀行等第三方中介機構的參與就能實現支付結算功能；在美國境外與海外市場的離岸美元類似，主要在跨境貿易、投融資中發揮中介功能；在加密領域可用于買賣加密資產，起到聯接現實世界法幣價值體系與加密世界虛擬價值體系的橋梁作用。

美元穩定幣的功能作用

穩定幣（Stable Coin）是一類與特定法定貨幣或資產掛鉤的加密數字貨幣（Cryptocurrency）。目前全球99%的穩定幣都是美元穩定幣，而在傳統的SWIFT支付體系下美元的支付占比為48%。美元穩定幣中市值規模較大的包括USDT、USDC，兩者合計占穩定幣市值的85%。

美元穩定幣兼具了加密數字貨幣和傳統法幣的雙重優勢，提升了美元的數字化水平。一方面，基于區塊鏈和分布式賬本等技術，穩定幣能夠實現點對點支付、且支付即結算，因此能夠大幅縮短跨境支付鏈條，提升支付效率，降低支付成本。同時，基于區塊鏈的穩定幣具有透明、加密屬性，能夠實現智能合約。另一方面，美元穩定幣通過抵押美元現金、美國政府短期債券等資產的方式，可以實現與美元按照1∶1的錨定關系兌換和贖回，可使幣值更加穩定，以此區別于價格劇烈波動的比特幣（Bitcoin）、以太坊（ETH）等加密數字貨幣。

美元穩定幣擴大了美元的應用場景和需求，強化了全球經濟對美元的依賴。在美國國內，美元穩定幣已經在支付結算、資產管理等領域有較多的應用。在國際上，作為世界貨幣的美元，其全球范圍內的接受度比較高，美元穩定幣作為數字化的“影子美元”應用場景和需求更加多元，尤其是在跨境貿易支付場景中的應用越來越多，一些國際大型企業也紛紛嘗試使用美元穩定幣作為支付工具。在一些非常規場景，例如對沖新興市場國家的金融風險、通貨膨脹以及突破金融資本管制等方面，美元穩定幣也在發揮重要作用。一些地下經濟（販毒、黑社會）利用美元穩定幣進行大宗交易，為美元提供了新的流動性。被美國實施金融制裁的國家如俄羅斯、伊朗等國的金融機構也會使用美元穩定幣交易，從而繞過制裁。

《美國穩定幣法案》及其他國家相關法案標志著穩定幣成為合法支付工具，未來發展潛力巨大。2023年以來，歐盟、新加坡、日本等相繼出臺了與穩定幣相關的政策或法規，從發行、監管、儲備資產、風險管理、信息披露和反洗錢等方面規范指導穩定幣發展。2025年1月以來，隨著特朗普再次擔任總統，美國對私人發行穩定幣的監管政策發生重大轉向，《美國穩定幣法案》的簽署為后續穩定幣在美國的發展打開了合法的大門，并將穩定幣與美國國家利益綁定，開始支持美元穩定幣的發展，以期待通過穩定幣維持美元作為國際主導儲備貨幣的地位。

美國穩定幣立法的戰略意圖

此前，美國拜登政府打擊加密貨幣的發展，支持央行數字貨幣（CBDC）。然而，伴隨特朗普的就任，美國政府開始轉向支持穩定幣的發展，但同時也采取了相對審慎的態度，將穩定幣定義為“支付穩定幣”，重點強調其支付功能。

應對全球“去美元化”進程，增加美債購買需求，鞏固美元國際儲備貨幣、支付貨幣的地位。美元穩定幣提升了美元的數字化水平和功能，能夠增強美元在全球的應用范圍和需求，因此能夠抵消當前全球范圍內正在進行的“去美元化”的進程，繼續鞏固美元國際貨幣的地位。同時，《美國穩定幣法案》規定穩定幣發行機構必須將美元現金或短期美國國債作為主要儲備資產，伴隨美元穩定幣的發展，必然將增加對美國國債的購買需求——根據美國財政部借貸咨詢委員會（TBAC）的預測，到2028年底全球穩定幣的發行規模將達到2萬億美元，或將增加多達1.6萬億美元的美國國債購買需求，有助于緩解美國政府長期面臨的巨額債務壓力和財政赤字問題。

爭奪和鞏固美國在加密經濟中的地位，增進美國經濟實力和對全球經貿體系的掌控。當前來看，建立在加密數字貨幣之上的加密世界、加密經濟可能不會“曇花一現”，未來其有望成為主流的經濟模式。通過美元穩定幣，美國能夠打通傳統經濟與加密世界的通道，爭奪和鞏固美國在加密經濟中的優勢地位，建立新的“美元—穩定幣—加密資產”循環，以此增強美國經濟實力和包容性，并強化全球經濟對美元的依賴，獲得諸如“鑄幣稅”等利益。同時，《美國穩定幣法案》要求美元穩定幣嵌入美國財政部的“數字終止開關”，這意味著美元穩定幣和SWIFT一樣可以成為政治武器，強化美國對全球經貿體系的掌控，對其他國家經濟安全形成威懾。

滿足選舉需要。2024年，特朗普在選舉中一改此前的反對態度，轉而表示支持比特幣等加密數字貨幣，一方面獲得了來自幣圈的資金捐贈支持，另一方面爭取到了更多美國右翼勢力選民的支持。

對中國的影響和應對之策

對于我國而言，應高度關注美國穩定幣戰略對國際貨幣體系、本國貨幣主權和金融穩定的影響，繼續加強對美元穩定幣及加密數字貨幣的管控，豐富境內數字人民幣（CBDC）的場景應用，適當鼓勵自貿區、境外人民幣穩定幣的立法監督和試點，提升人民幣數字化水平，以應對美元的貨幣競爭，防止非法經濟、跨境資本流動、虛擬資產等對國內金融體系的沖擊和對居民財產安全的危害。

繼續加強對美元穩定幣和加密數字貨幣的管控，防止資本無序流動、金融脫媒對國內經濟安全的沖擊。由于區塊鏈技術的去中心化、無國界、匿名性等特點，美元穩定幣、加密數字貨幣等難以納入我國現行金融監管體系框架。如果放松監管，易擾亂金融秩序、滋生洗錢、非法集資、詐騙傳銷等犯罪活動，引發跨境資本無序流動、金融脫媒帶來的金融系統性風險，沖擊居民財富、金融機構和國內經濟安全，削弱人民幣貨幣主權地位等。因此，建議：一是進一步明確對美元穩定幣、加密數字貨幣的一貫態度，禁止金融機構、企業和居民開展和參與相關業務。二是在境內開展清理買賣、撮合等相關灰黑產的專項行動，嚴禁境外虛擬貨幣交易所通過互聯網向我國境內居民企業提供服務，持續開展風險提示和金融教育等。三是研究制定相應政策措施，加強國際金融協調和監管合作，防范貨幣替代風險和金融系統性風險，維護人民幣境內外支付體系的安全穩定等。

繼續在央行數字貨幣（CBDC）框架下，豐富數字人民幣的零售、跨境等應用場景，與銀行、互聯網支付企業形成生態體系。雖然美國目前放棄了CBDC，但其兼容區塊鏈分布式技術和傳統金融體系優勢仍然值得關注，我國應堅持在此框架下繼續開發和完善數字人民幣（e-CNY）的應用和生態。因此，建議：穩步推進數字人民幣的研發與推廣，應用離線支付、點對點支付、智能合約等技術優勢的應用功能場景，提升數字人民幣的數字化優勢，為中國跨境貿易提供支付便利性。與商業銀行、微信、支付寶等建立生態對接，逐步推動數字人民幣融入傳統銀行業務、電子商務、數字經濟等場景，同時考慮設立數字人民幣專供的金融產品（例如數字人民幣貨幣基金等），完善數字人民幣投資功能。探索與東南亞、金磚等國家央行開展CBDC互換協議，鼓勵貿易伙伴國使用數字人民幣進行跨境支付。

探索在上海自貿區、海南自貿港、香港澳門等地，推出由持牌金融機構發行的離岸人民幣穩定幣，應對美元穩定幣的貨幣競爭。中國一些商戶已經開始使用美元穩定幣進行國際貿易交易，不僅與美國和歐洲，而且與非洲、亞洲等地區也用美元穩定幣交易，因為作為支付手段，美元穩定幣便捷得多。為了應對美元穩定幣的競爭，兼顧保護境內金融體系安全和金融創新，可以采取折中方式在自貿區和港澳地區推行離岸人民幣穩定幣，起到與內地市場風險隔離作用。一是完善自貿區、港澳地區人民幣穩定幣政策制度和監管要求，強調其支付工具屬性下允許傳統持牌金融機構發行離岸人民幣穩定幣、豐富支付和交易生態，與美元穩定幣適當錯位競爭。二是在香港設立專司數字人民幣、人民幣穩定幣和其他貨幣的跨境支付、兌換交易的中介機構，服務境內人民幣離岸出境，為數字人民幣提供全球流動性支持與服務，同時兼顧管理離岸人民幣匯率功能。三是在境外發行與離岸人民幣穩定幣計價、交易掛鉤的金融資產，擴大境外人民幣債券發行規模，為穩定幣發行機構提供儲備資產，豐富離岸人民幣穩定幣的使用場景和生態等。

（周琪：中國人民大學全球治理與發展研究院院長、教授；孫道元：中國人民大學全球治理與發展研究院特約研究員）

總 監 制丨王列軍車海剛

監 制丨陳 波 王 彧 楊玉洋

主 編丨毛晶慧 編 輯丨鄒 朵