趙偉、屠強、耿佩璇（趙偉系申萬宏源證券首席經濟學家、中國首席經濟學家論壇理事）

摘要

2022 年新一輪隱債化解工作推進以來，財政部共通報 44 起“隱債問責”典例，背后透露哪些信息，2025 年“隱債問責”典例通報有何不同？系統梳理，供參考。

“隱債問責”典例，透露的信息？地方隱債監管力度加強，問責主體深入至區縣級

隨著地方隱債化解工作進入深水區，近日財政部再度通報地方政府隱性債務問責典型案例。2018 年《地方政府隱性債務問責辦法》落地后，2021 年《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》推出，推動新一輪隱性債務化解工作開啟。政策指引下，2022 年以來財政部共通報44 起“隱債問責”典例，從中或可了解地方隱債“癥結”以及化債工作推進情況。

梳理 2022 年以來通報的 44 起“隱債問責”典例，可見地方隱債監管力度加強，隱債化解更深入基層、聚焦項目。2022 年 5 月問責主體涉及地方政府部門、地方國有企業事業單位、地方融資平臺等。2023 年 11 月，首次出現對地方金融機構主體的問責；2024 年 9 月，問責主體首次出現公辦學校；2025 年 4 月和 8月的兩次通報，問責主體更聚焦地方城市及區縣政府。

分地區來看，“隱債問責”典例主要分布于中西部的低能級城市、問責主體深入至區縣級。當前的 44 起地方隱債問責典型案例，分布于 28 省市，中西部地區如江西、河南、安徽等地低能級城市通報次數較多；高能級城市中，西安、成都、天津、重慶、廈門、等二線城市被通報。

2025“隱債問責”，有何不同？更關注基層政府行為，更聚焦項目建設帶來的新增隱債

相比過往，2025年 “隱債問責”更關注基層政府行為，更體現“穿透式”監管。2025 年 2 次通報的 12 起問責案例，問責主體多為市、區、縣級政府，也包括地方產業開發區管理委員會等。問責體現“穿透式”監管，問責主體深入至市本級及下屬區縣政府，例如，成都市通過國有企業墊資實施城市有機更新項目案例，問責主體包括成都市及其 13 個區政府相關責任人。

2025年“隱債問責”更聚焦政府項目落地過程中新增隱債行為。2025 年的 12 起問責案例，更關注基層政府項目建設帶來的新增隱債，例如違規捆綁包裝政府和社會資本合作項目，違規籌資、墊付資金實施高標準農田改造提升項目、地一級開發項目、安置型商品房項目等。

2025“隱債問責”通報典例中，新增隱債投向出現用于支付棚戶區改造貸款本息、用于實施高標準農田改造提升項目等。2024 年以來“兩重”資金重點支持的高標準農田改造項目、城市有機更新項目，都出現市政府及下屬區（縣）政府違規融資、借助國企墊資建設現象。而部分地區亦出現自身較難償還棚戶區改造項目貸款本息，借新還舊、化債不實等行為。

“隱債問責”背后的改革信號？地方 “三保”承壓、建設資金缺位，財政關系亟待改革

“隱債問責”典例的變化，也透露出當前我國對高質量建設的重視及對地方新增隱債的嚴格監管。正如 7 月中央政治局會議較 4 月新增強調“嚴禁新增隱性債務，有力有序有效推進地方融資平臺出清”等；且會議兩度提出“高質量”，包括“高質量開展城市更新”、“高質量推動‘兩重’建設”等，指引地方加快投資建設的同時亦要考慮防范隱性債務風險。

“隱債問責”中新增隱債投向，或也指向當前地方基層政府“三保”承壓、項目建設資金缺位，中央和地方財政關系亟待改革。2024 新增隱債投向出現調入基層財政賬戶、統籌使用等，或一定程度體現出當前地方財政“三保”承壓；2025 年新增隱債出現償還棚改項目本息，借款、墊資實施高標準農田、城市更新項目等，亦體現出部分地方項目貸款償付承壓、建設資金缺位。

財稅體制改革或是防范地方隱債、破解地方政府“內卷式”競爭的關鍵。當前，地方政府陷入“內卷”，傾向發展高稅負的制造業，爭奪中央對新興產業補貼等，部分緣于土地財政退坡后，地方財力對中央轉移支付依賴持續上升。從根源防范新增隱債，破解地方政府“內卷式”競爭，財稅體制改革或是關鍵。三中全會的《決定》提及的“增加地方自主財力，拓展地方稅源，適

當擴大地方稅收管理權限”等舉措推進情況值得重點關注。

風險提示

政策變化超預期，經濟變化超預期。

報告正文

2022 年新一輪隱債化解工作推進以來，財政部共通報 44 起“隱債問責”典例，背后透露哪些信息、近期“隱債問責”典例通報有何不同？系統梳理，供參考。

1. “隱債問責”，有何新變化？

1.1 一問: “隱債問責”典例，透露的信息？

隨著地方隱債化解工作進入深水區，近日財政部再度通報地方政府隱性債務問責典型案例。2018 年《地方政府隱性債務問責辦法》落地后，2021 年《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》進一步推出，推動新一輪隱性債務化解工作開啟。《意見》對國有企業事業單位、地方政府及其部門、金融機構、地方融資平臺公司防范化解隱債風險工作均有提及，同時再度強調嚴格落實政府舉債終身問責制和債務問題倒查機制。而在隱性債務問責相關政策指引下，2022 年至今財政部共通報 44 起“隱債問責”典例。分析各地“隱債問責”典例，或可一定程度了解地方隱債“癥結”以及化債工作推進情況。

梳理 2022 年以來通報的 44 起“隱債問責”典例，可見地方隱債監管力度加強，隱債化解更深入基層、聚焦項目。2022 年，財政部分別于 5 月、7 月各披露 8 起“隱債問責”典例。 2022 年 7 月通報主要針對，2015-2018 年期間，地方國有企業、地方融資平臺違規融資的問責典例； 2022 年 5 月通報典例更為多元，為對于 2016-2020年期間，地方政府及其部門、地方國有企業事業單位、地方融資平臺等新增隱債、化債不實的問責。2023 年 11 月，財政部通報 2018-2021 年期間問責典例中，首次出現對地方金融機構主體的問責；2024 年 9 月，通報典例更加全面，問責主體首次出現公辦學校；2025 年 4 月和 8 月的兩次通報，問責主體更聚焦地方城市及區縣政府。

分地區來看，“隱債問責”典例主要分布于中西部的低能級城市、問責主體深入至區縣級。當前的 44 起地方隱債問責典型案例，分布于 28 省市，中西部地區如江西、河南、 安徽等地低能級城市通報次數較多，而東北三省均被通報兩次；高能級城市中，西安、成都、天津、重慶、廈門、等二線城市被通報。同時，“隱債問責”深入至城市區縣級，貴州遵義市、重慶、天津、武漢等區級政府或部門因隱性債務被問責通報。

1.2 二問：2025“隱債問責”，有何不同？

相比過往，2025年 “隱債問責”更關注基層政府行為，更體現“穿透式”監管。2025 年 2 次通報的 12 起問責案例，問責主體多為市、區、縣級政府，也包括地方產業開發區管理委員會等。且兩次問責體現“穿透式”監管，問責主體深入至市本級及下屬區縣政府，例如，呼倫貝爾市通過違規捆綁包裝政府和社會資本合作項目及向房地產開發企業借款新增隱性債務案例中，問責主體不僅包含呼倫貝爾市政府相關責任人亦包含海拉爾區政府相關責任人；而成都市通過國有企業墊資實施城市有機更新項目案例，問責主體即包括成都市相關責任人亦包含其下 13 個區政府相關責任人。

同時，2025年“隱債問責”更聚焦政府項目落地過程中新增隱債行為。2024年“隱債問責”典型案例，問責行為更深入交易實質，包括地方政府指引地方國有企業間違規轉借償債、公辦學校違規“以租代建”建設新校區，地方財政局名義退回資本公積、實則違規融資等。2025 年的 12 起問責案例，更關注基層政府項目建設帶來的新增隱債行為，例如違規捆綁包裝政府和社會資本合作項目，違規籌資、墊付資金建設樓堂館所、實施高標準農田改造提升項目、地一級開發項目、安置型商品房項目等。

此外，2025“隱債問責”通報典例中，新增隱債投向出現用于支付棚戶區改造貸款本息、用于實施高標準農田改造提升項目等。2024 年通報的“隱債問責”典例，新增隱債投向新增轉接地方國有企業償還存量債務、調入基層財政賬戶統籌使用等。 2025年兩次問責通報，則重點體現出部分地區通過新增隱債的方式開展項目建設。例如，2024 年以來“兩重”資金重點支持的高標準農田改造項目、城市有機更新項目，都出現市政府及下屬區（縣）政府違規融資、借助國企墊資建設現象。而部分地區亦出現自身較難償還棚戶區改造項目貸款本息，借新還舊、化債不實等行為。

相較過往，本次“隱債問責”典例涉及規模明顯提升，問責處罰以警告為主。從規模看，歷次財政部通報的八起“隱債問責”典例中，2022 年 5 月、2023 年 11 月問責規模較大，分別為 415、475 億元，而 2025 年 8 月通報的最新隱債問責由于更聚焦項目建設，規模明顯抬升至 1410 億元。分地區看，福建、四川本次“隱債問責”規模居前，分別達 684 億元、614 億元。同時，本次“隱債問責”處罰以批評教育、訓誡、警告為主，人事變動多為并案處理結果。

1.3 三問： “隱債問責”背后的改革信號？

“隱債問責”典例的變化，也透露出當前我國對高質量建設的重視及對地方新增隱債的嚴格監管。正如 7 月中央政治局會議更強調“高質量”投資與“嚴禁新增隱性債務”。“持續防范化解重點領域風險”背景下，7 月中央政治局會議較 4 月新增強調“嚴禁新增隱性債務，有力有序有效推進地方融資平臺出清”等；且會議兩度提出“高質量”，包括“高質量開展城市更新”、“高質量推動‘兩重’建設”等，指引地方加快投資建設的同時亦要考慮防范隱性債務風險。

同時，“隱債問責”中新增隱債投向，或也指向當前地方基層政府“三保”承壓、項目建設資金缺位，中央和地方財政關系亟待改革。相較 2015-2021 年，地方新增隱債過往主要用于基建、市政、公益項目等， 2024 新增隱債投向出現調入基層財政賬戶、統籌使用等，或一定程度體現出當前地方財政“三保”承壓；2025 年新增隱債出現償還棚改項目本息，借款、墊資實施高標準農田項目、城市更新項目等，亦體現出部分地方項目貸款償付承壓、建設資金缺位。

財稅體制改革或是防范地方隱債、破解地方政府“內卷式”競爭的關鍵。當前，地方政府陷入“內卷”，傾向發展高稅負的制造業，爭奪中央對新興產業補貼等，部分緣于土地財政退坡后，地方財力對中央轉移支付依賴持續上升。從根源防范新增隱債，破解地方政府“內卷式”競爭，財稅體制改革或是關鍵。三中全會的《決定》提及的“增加地方自主財力，拓展地方稅源，適當擴大地方稅收管理權限”、“適當加強中央事權、提高中央財政支出比例”等舉措推進情況值得重點關注。

經過研究，本文發現：

（1）隨著地方隱債化解工作進入深水區，近日財政部再度通報地方政府隱性債務問責典型案例。梳理 2022 年以來通報的 44 起“隱債問責”典例，可見地方隱債監管力度加強，隱債化解更深入基層、聚焦項目。分地區來看，“隱債問責”典例主要分布于中西部的低能級城市、問責主體深入至區縣級。

（2）相比過往，2025 年 “隱債問責”更關注基層政府行為，更體現“穿透式”監管，問責主體深入至市本級及下屬區縣政府。2025“隱債問責”通報中，新增隱債投向出現用于支付棚戶區改造貸款本息、用于實施高標準農田改造提升項目等。而部分地區亦出現自身較難償還棚戶區改造項目貸款本息，借新還舊、化債不實等行為。

（3）“隱債問責”典例的變化，也透露出當前我國對高質量建設的重視及對地方新增隱債的嚴格監管。 “隱債問責”中新增隱債投向，或也指向當前地方基層政府“三保”承壓、項目建設資金缺位，中央和地方財政關系亟待改革。財稅體制改革推進或是防范地方隱債、破解地方政府“內卷式”競爭的關鍵。

風險提示

1）經濟變化超預期。海內外形勢變化使內需修復偏慢。

2）政策變化超預期。穩增長政策可能會影響內需修復的斜率。