郁斐 設(shè)計(jì)

近期，上海市商務(wù)委等10部門聯(lián)合發(fā)布關(guān)于促進(jìn)本市餐飲業(yè)高質(zhì)量發(fā)展若干措施，促進(jìn)本市餐飲業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，受到關(guān)注。

從企業(yè)端調(diào)查來看，餐飲企業(yè)生存難，與餐飲企業(yè)監(jiān)管暫無直接的因果關(guān)系。但從餐飲業(yè)“高質(zhì)量發(fā)展”和“營商環(huán)境優(yōu)化”角度，仍有必要探究餐飲監(jiān)管如何進(jìn)行。

在消費(fèi)降級、白熱化競爭的壓力、限制和規(guī)制下，食品經(jīng)營監(jiān)管的難題是什么？政府部門如何監(jiān)督企業(yè)守住食品安全“底線”，同時(shí)又給企業(yè)減輕負(fù)擔(dān)，營造較好的營商環(huán)境？

近日，澎湃研究所研究員訪談了相關(guān)單位的部門負(fù)責(zé)人，結(jié)合調(diào)研積累和相關(guān)材料，整理了現(xiàn)存食品經(jīng)營監(jiān)管的邏輯和難點(diǎn)，嘗試回答上述問題。

監(jiān)管“分段”，但處理責(zé)任“集中”

從食品安全的角度來看，餐飲企業(yè)是“土地到餐桌”的最后一環(huán)，和消費(fèi)者接觸緊密，也是食品安全問題矛盾爆發(fā)之處，是餐飲監(jiān)管重中之重。

“安全就是1，其他的所有的東西都是后面一個(gè)0，如果安全失守了，你后面做的再漂亮再好也是白搭。不管是‘優(yōu)化營商環(huán)境’或者是‘促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展’，都需要在守住食品安全底線的前提下，來提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。”這位負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)了“食品安全”的重要地位，并以此作為其所在部門的履職立場。

上海作為超大特大城市，人口密度高、地域面積大，餐飲活動(dòng)豐富，同時(shí)食品安全水平還要進(jìn)入世界前列，維護(hù)食品安全“底線”壓力很大，主要有以下三點(diǎn)原因：

首先，國情不一樣。“食材所在環(huán)境的空氣、土壤、水質(zhì)被污染，或是加工和流通出問題，都會(huì)影響食品安全，但最終矛盾都顯現(xiàn)在‘餐桌’上，導(dǎo)致絕大多數(shù)的食品安全問題都暴露在食品經(jīng)營環(huán)節(jié)。”但在管理上，相關(guān)部門的職權(quán)范圍不可能向上無限延伸。“中國的食品安全管理體制特征是‘分段管理’，意味職能分立，不是某個(gè)部門的單獨(dú)監(jiān)管，監(jiān)管手段不可能‘照搬’西方國家的‘從農(nóng)田到餐桌’全鏈條由一個(gè)部門負(fù)責(zé)管理。”

其次，“持續(xù)高溫高濕天氣下，食物霉變、致病微生物繁殖導(dǎo)致食品安全風(fēng)險(xiǎn)增大。加上學(xué)校開學(xué)，平日各種不同主題的城市活動(dòng)也都包含‘吃’。食品安全事件常受到輿論高度關(guān)注，隨時(shí)都有可能爆發(fā)輿情，風(fēng)險(xiǎn)管控要求很高。”這位負(fù)責(zé)人倍感壓力。

在食品安全監(jiān)管難度高、壓力大情況下，監(jiān)管部門該如何改善餐飲企業(yè)的營商環(huán)境呢？

五個(gè)簡政做法，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)

“作為監(jiān)管者，我們最大程度地精簡政策，把更多的政策紅利、空間釋放給企業(yè)。”這位負(fù)責(zé)人向澎湃研究所研究員總結(jié)了五個(gè)近年來具有代表性的做法。

做法一是“許可便利化”。以前，上海餐飲連鎖企業(yè)擴(kuò)店“速度慢”，或不同區(qū)的審批標(biāo)準(zhǔn)不同、手續(xù)不一。為提振連鎖企業(yè)總部在上海的投資信心，連鎖餐飲企業(yè)通過“總部審批”后，即可加入上海市的“許可便利化備忘錄”，從而其連鎖門店的審批時(shí)限可從20日內(nèi)縮短至1~7日。市場監(jiān)管局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截至2024年上半年，該舉措已幫助星巴克、瑞幸、Seesaw等家食品連鎖總部企業(yè)增加上百家門店。

做法二是對已實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)＋明廚亮灶”、面積150平方米以下的小型餐飲企業(yè)，“免于現(xiàn)場核查”，以扶持小餐飲企業(yè)。以前，審批的現(xiàn)場核查可能會(huì)拖慢許可頒發(fā)進(jìn)程，至20個(gè)工作日甚至更長；而現(xiàn)在，免于現(xiàn)場核查讓沒有資本加持的小型餐館門店更快營業(yè)。這已被納入2024年6月上海新版“食品經(jīng)營許可和備案”管理（以下簡稱“辦法”）中（見第二十四條）。

做法三是推進(jìn)同一食品經(jīng)營許可證下多個(gè)小餐飲檔口（攤位）實(shí)行“大證加小證”制度,將主體責(zé)任進(jìn)一步“清晰化”。以前，一證多檔口、統(tǒng)一結(jié)算、統(tǒng)一入口的“大食代”式的業(yè)態(tài)，一個(gè)檔口出問題，可能所有檔口全要關(guān)掉。現(xiàn)在的“大證加小證”形式讓每個(gè)檔口取得“小證”后可獨(dú)立對外經(jīng)營、擔(dān)責(zé)，一個(gè)檔口出現(xiàn)問題要關(guān)店也不會(huì)影響其他檔口經(jīng)營。

做法四是“餐飲開店一件事”。以前餐飲企業(yè)的許可審批涉及三家政府部門：店招、外擺管理涉及城管執(zhí)法局，消防涉及應(yīng)急局，食品安全涉及市場監(jiān)管局。餐飲企業(yè)“開店一件事”改革將是打通部門間協(xié)作、數(shù)據(jù)壁壘，降低企業(yè)跑腿部門次數(shù)。“交一次材料，審批后歸集到一個(gè)窗口統(tǒng)一發(fā)證，三件事都辦完。”

做法五是“兩證合一”，即將以前獨(dú)立于食品經(jīng)營許可的酒類相關(guān)的經(jīng)營許可審批合并入“食品經(jīng)營許可”申請，讓企業(yè)“少辦一次手續(xù)”。

以上五個(gè)餐飲企業(yè)從“開店”便利的角度，意圖為企業(yè)松綁，是食品安全監(jiān)管改善營商環(huán)境措施的第一個(gè)層面。但同時(shí)，為開店“松綁”也可能帶來食品安全風(fēng)險(xiǎn)概率的增大。這些壓力、風(fēng)險(xiǎn)，通過何種方式消解？

遠(yuǎn)程監(jiān)控+大數(shù)據(jù)一體化監(jiān)管，防范食品安全風(fēng)險(xiǎn)

在遠(yuǎn)程監(jiān)管餐飲企業(yè)的基礎(chǔ)上，建立“大數(shù)據(jù)模型”，并打通多部門信息，來精準(zhǔn)篩查食品安全風(fēng)險(xiǎn)，是分解監(jiān)管現(xiàn)實(shí)壓力的一種主要方法。

“上海有12萬家餐飲企業(yè)，但從事食品安全監(jiān)管人員仍相對不足。”這位負(fù)責(zé)人說道：“從人員和企業(yè)配置比例上看，上海的市場監(jiān)管人員配比遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于香港、新加坡等城市（約為新加坡的60%、香港的37%），不可能‘平均用力’，加之監(jiān)管的壓力比香港、新加坡大，這需要實(shí)施“非現(xiàn)場”的“遠(yuǎn)程監(jiān)管”，需要從海量數(shù)據(jù)中篩選、識(shí)別出有價(jià)值的數(shù)據(jù)、風(fēng)險(xiǎn)高的企業(yè)。”

“不在現(xiàn)場”，不代表不管，“無事不擾”并不意味著企業(yè)責(zé)任的松綁。“實(shí)際上管控是‘無時(shí)無刻’不在的。”這位負(fù)責(zé)人說：“理想狀態(tài)下，哪怕有老鼠等動(dòng)物，都能靠監(jiān)控發(fā)現(xiàn)，然后系統(tǒng)后臺(tái)直接推送給企業(yè)實(shí)際的負(fù)責(zé)人（食品安全員），要求企業(yè)主動(dòng)去處理事件預(yù)警，像交通違章一樣實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，并發(fā)揮社會(huì)共治的作用。”

除了預(yù)警系統(tǒng)之外，大數(shù)據(jù)模型也包含投訴舉、輿情監(jiān)控、現(xiàn)場視頻、包保干部、企業(yè)自查，處罰案件信息、抽檢不合格反饋等多種功能。例如，在食品安全評級方面，大模型讓企業(yè)可以不再被上門評級的執(zhí)法人員打擾，降低執(zhí)法對經(jīng)營的打擾。大數(shù)據(jù)模型可以通過評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的“后臺(tái)算法”進(jìn)行分值打分并評出企業(yè)的“食品安全評級”。

同時(shí)，大數(shù)據(jù)模式需要建立在部門協(xié)同和內(nèi)部數(shù)據(jù)打通的基礎(chǔ)上。在營商環(huán)境方面，針對以前最困擾餐飲企業(yè)老板的'多個(gè)部門上門執(zhí)法'的問題，食品經(jīng)營處正在牽頭推進(jìn)“無事不擾、有求必應(yīng)”的一體化監(jiān)管，來解決“多頭執(zhí)法、多處執(zhí)法，多次執(zhí)法”的問題。這一方面可以匯聚有關(guān)食品安全的多部門數(shù)據(jù)，同時(shí)也減少對企業(yè)的打擾。

從風(fēng)險(xiǎn)防范的角度，通過監(jiān)控大數(shù)據(jù)和技術(shù)“賦能”企業(yè)，提高企業(yè)守法意識(shí)、合規(guī)程度，并避免產(chǎn)生不必要的食品安全糾紛，是其營商環(huán)境措施的第二個(gè)層面，但可能會(huì)存在費(fèi)用成本和企業(yè)感受的問題。

作為大數(shù)據(jù)模型安裝監(jiān)控系統(tǒng)的扶持政策，上海“明廚亮灶”工程已于2017年試點(diǎn)、2019年進(jìn)一步推進(jìn)，并計(jì)劃于2025年實(shí)行“全覆蓋” ，但可能由于需要企業(yè)承擔(dān)部分后續(xù)維護(hù)、維修等費(fèi)用等原因而受阻。

據(jù)澎湃研究員初步調(diào)研，雖然相關(guān)部門認(rèn)為監(jiān)管設(shè)備成本五六百元“不貴”，但仍有部分餐飲企業(yè)在安裝設(shè)備上有猶豫，因?yàn)椤安辉噶砘〞r(shí)間、金錢”“智能程序會(huì)有‘黑箱’““擔(dān)心數(shù)據(jù)安全”，或是不想感到“被監(jiān)控”等。這些原因是否具有普遍性，企業(yè)經(jīng)營權(quán)利是否存在受損風(fēng)險(xiǎn)，有待進(jìn)一步探究。

綜上所述，在既有體系管理職權(quán)“分段”但矛盾“集中”的情況下，上海食品安全部門在“開店”手續(xù)上不斷優(yōu)化，讓開店的制度性成本降低。雖然這優(yōu)化了營商“開店”的速度和難度，但也向監(jiān)管方傳遞了不少的風(fēng)險(xiǎn)和壓力；而政府部門目前通過部門系統(tǒng)、數(shù)據(jù)的協(xié)同治理、數(shù)字化大模型的預(yù)警制度嘗試精準(zhǔn)、無形、動(dòng)態(tài)監(jiān)管來減輕監(jiān)管壓力，分配監(jiān)管資源。但數(shù)據(jù)的管理規(guī)范化如何保證，監(jiān)管成本后續(xù)由誰承擔(dān)，以及食品安全能否真正改善，尚待進(jìn)一步證實(shí)。

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